Funções do governo na macroeconomia
Na aula passada falamos um pouco sobre o PIB. Na verdade, a idéia dada a nós sobre esse conceito é que o PIB reflete a riqueza de uma nação, e que toda e qualquer política econômica de um governo está atrelada à idéia de estimular o crescimento do PIB. Quando a política econômica tem o objetivo de aumentar ou estimular a produção, ela tem também o objetivo de estimular a geração de empregos e o aumento da renda, ou melhor, de que toda a economia, de forma saudável, cresça.
A política econômica é a intervenção do governo. Nós temos que ver se o governo tem a prerrogativa de utilizar a política econômica com o objetivo de estimular o emprego, a renda, e então ver quais são as chamadas funções do governo.
Aqui, apenas teremos uma idéia do papel do governo, e, em nossa análise abstrata, vamos deixar de fora as teorias sociológicas do Estado, bem como outras teorias do campo filosófico e ou estritamente político.
Nossa sociedade atribui muitas coisas ao governo. Ele é o sujeito responsabilizado por tudo. Isso é mais visto ainda em época de eleições, como a atual. Hoje em dia é mais evidente a própria campanha, no TSE, de conscientizar o cidadão da importância do voto do que as campanhas dos candidatos propriamente ditos. Se o governo é ruim, é porque nós temos nossa parcela de culpa. Nós permitimos que pessoas questionáveis para nos representar tenham tido sucesso nessa empreitada. Mas, em geral, as funções do governo são bastante simples. Vamos vê-las antes de estudar a política fiscal e política monetária.
Tem a ver com a destinação dos recursos produtivos. O governo, numa economia de mercado, não é o dono dos meios de produção. Mas se espera que ele tenha uma definição clara no que diz respeito à maneira e como os recursos da economia são distribuídos. Como vimos, uma das falhas da economia de mercado é de que o mercado não oferece, de forma totalmente adequada, bens e serviços à sociedade. Certos bens, onde não haja lucratividade, a iniciativa privada simplesmente não tem motivação para investir. Se a atividade não oferece motivação (lucro), a iniciativa privada entrará em baixa escala no ramo. É onde deverá entrar o governo. É uma das razões pelas quais surgiram os monopólios naturais.
Também quanto às externalidades negativas. Se não regularmos, por exemplo, a extração de ouro, processo em que se usa muito mercúrio, o que acontecerá é que, se o governo se omitir totalmente, os garimpeiros poderão contaminar uma área muito grande com o metal pesado, que não é absorvido pelo solo, mas se deposita. Se o governo não atuar, essa exploração tomará uma forma predatória e destruirá tudo: a começar pelas espécies de animais menores, que dependem mais diretamente do solo (primeiros níveis tróficos) e, por conseguinte, o homem.
A função alocativa do governo é, então, complementar a ação do mercado no que diz respeito à maneira como os recursos são utilizados, ou melhor, à alocação dos recursos na economia.
Ela surge devido às falhas da economia de mercado.
São elas, como vimos: exploração predatória, que gera externalidades negativas, nesse caso, a iniciativa privada, deliberadamente, ou involuntariamente, poderá causar conseqüências sobre terceiros. É onde o governo deverá intervir. Ele, por si só, não pode proibir; é neste raciocínio que entra a relação entre Direito e Economia: é este o momento em que as agências reguladoras cumprem seu papel, de acordo com a forma estabelecida em lei. As leis, portanto, tentam evitar as externalidades negativas do mercado. Quando falamos em governo, estamos falando nos três poderes, pois nenhum isoladamente conseguirá fazer muito. Atualmente, o executivo até consegue governar rapidamente por meio de medidas provisórias.
Uma empresa que se dá bem em certa atividade pode ir absorvendo empresas menores, ou comprando partes das participações de outras. Isso forma oligopólios, e posteriormente um monopólio. É aqui também que entrará o Estado na função alocativa para a regulação. Neste caso, será o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência – SBDC.
A função alocativa, hoje em dia, transcende os limites nacionais, e estabelece relações em nível mundial. Exemplo: a questão da poluição da atmosfera. A adesão do governo a convenções internacionais como a Eco 92 também está dentro da função alocativa. Países com menor atividade industrial, e relativamente menos desenvolvidos, emitem menos CO₂. Tomar a decisão de pagar por crédito-carbono de outro país também é o exercício da função alocativa, pois o país está destinando recursos para a economia.
É óbvio que isso é um paliativo, pois não evita que a humanidade acabe perdendo em qualidade de vida. Entretanto, faz com que os países freiem. Segundo a visão que os economistas têm, o homem é extremamente suscetível a penalidades. “O bolso é a parte mais sensível do corpo”.
Pode influenciar a distribuição dos resultados. Ou seja, o governo, tira, em geral, riqueza dos segmentos mais ricos e transfere para os mais pobres. É um comportamento de Robin Hood. A arma que o governo tem, que efetiva essa função distributiva, é a tributação. Vamos ver melhor mais tarde. “Segmentos” significa pessoas e setores da atividade ou regiões econômicas.
Finalmente, a função estabilizadora. Já falamos dela antes. Também é uma falha de mercado que motiva a existência dessa função. Como vimos, a economia capitalista tem instabilidades conjunturais. Esta é a função do governo como manejador da política econômica (política fiscal + monetária). No que se refere à política especificamente fiscal, trabalharemos com os gastos do governo com o funcionalismo e também com as “transferências”. Haverá também uma parte de receitas. Então, devemos saber como a política fiscal afeta a economia.
Exemplo: o Governo Federal, através do Ministério das Cidades, tem uma previsão orçamentária, e decide levar a cabo um programa de construção de habitações populares. O governo vai injetar R$ 50 bilhões para construir casas populares numa região, destinadas à população de baixa renda. Qual o efeito disso? Abre-se uma licitação para as construtoras, digamos que a empresa Alpha ganha a licitação e recebe o crédito para iniciar as construções. A empresa utilizará esse dinheiro para contratar toda a maquinaria importante para fazer a obra de terraplanagem, etc. Ela vai, portanto, remunerar o fator capital. A outra parte vai para remunerar o valor trabalho. Ela terá que contratar vários engenheiros, operários, ou subcontratar outras empresas para prestar serviços. O crédito será gasto, então, nos fatores de produção. Esse crédito se converterá em remunerações. As pessoas consomem, o que vai significar que haverá demanda de bens de consumo, o que significa que o setor terá que produzir mais. Então, empregar-se-ão mais pessoas, ou então, aumentará a renda dos trabalhadores. Isso, por sua vez, aumentará o consumo, pois o próprio sujeito que passa a ter maior renda passará a consumir também. É o “efeito multiplicador”. O autor desse conceito é o economista inglês John Keynes ¹. Ele apresentou essa idéia em plena crise econômica dos anos 30. Nada melhorava naquela década do século XX. Ele escreveu uma obra, que é tida como a “teoria geral da economia”, em que defendia a intervenção do governo através da política fiscal dos gastos para voltar a incentivar a atividade produtiva.
Ele chegava ao extremo de sua argumentação e dizia que não importava se o gasto do governo resultasse concretamente em obras ou não. O que importava seria que, através do governo, segmentos da população desempregados tivessem renda para consumir. O governo pode até empregar indivíduos para abrir e tapar buracos; desde que ele pague os indivíduos, a economia voltaria a crescer.
Ele se inspirou num trabalho de um economista anterior, Kahn ², que não estava preocupado com o crescimento da riqueza, mas do emprego. Ele desenvolveu toda uma explicação sobre empregos diretos e indiretos. Qualquer investimento na área econômica gerará empregos diretos e indiretos. Por exemplo: o próprio setor da construção. Suponhamos uma empresa, de um engenheiro, em que ele constrói edifícios e casas. Ele tem um terreno, e decide construir um edifício de escritórios. Isso significa que ele investirá nessa construção. Como qualquer investimento, ele gastará dinheiro lá. Então, ele só terá um lucro posterior. Não precisa nem ter dinheiro no início, basta que ele tenha um crédito. Quais são os efeitos que esse novo empreendimento tem sobre o emprego? Rapidamente vemos que isso gerará vários empregos diretos, já que ele empregará indivíduos para construir o edifício. Mas as conseqüências não param aí. No momento em que ele constrói, ele vai comprando materiais de alguém. Como cimento, ferro e fiações. Ele aumentará a demanda por esse material, que é produzido por outros. Então a demanda geral aumentará, e a fabrica do cimento e dos outros materiais deverá empregar mais gente para dar conta da demanda por cimento. Isso aumenta o número de trabalhadores remunerados.
Kaynes recomenda o governo e não o investimento privado porque estes estavam totalmente desanimados naquele período. Empresas fechavam, não havia renda, e quem seria aventureiro o suficiente para fazer um novo investimento? Realmente, o empresário privado não conseguirá. Mas o governo não tem nada a perder, pois tem uma arrecadação incessante na forma de tributos, que poderá gastar em projetos que implicarão em aumentar a renda dos indivíduos e, assim, melhorar a economia.
Quando falamos da política fiscal, estamos olhando o lado do gasto. Por outro lado, na política tributária, vemos o governo arrecadando. O imposto tem uma função um pouco diferente. Ele retira a capacidade de consumo. Logo, a política tributária tem naturalmente um efeito contrario no desenvolvimento da Economia. Ela deve ser, portanto, coordenada com a política fiscal de tal forma que o “saldo” desse processo seja o aumento, não a diminuição da capacidade de consumo.