Vimos na aula passada que o Poder Legislativo brasileiro é bicameral. Os representantes do Legislativo são eleitos pelo povo, em sistema proporcional, no caso dos deputados, e de acordo com o princípio majoritário, no caso dos senadores. Esse assunto está nos artigos 44 a 46 da Constituição. Vimos também todas as questões de estrutura de organização do Congresso Nacional.
Qual é o grande período de funcionamento do Congresso Nacional? A legislatura, de 4 anos. A cada legislatura há a renovação do Congresso. A legislatura coincide com o tempo de mandato de um deputado. Como os senadores têm mandato de oito anos, o Senado Federal se renova, a cada legislatura, em um ou dois terços.
Essa legislatura é dividida em quatro sessões legislativas ordinárias. Quando começa e quando termina a sessão legislativa ordinária? Começa em 2 de fevereiro e termina em 22 de dezembro, com uma interrupção que começa no dia 17 de julho e termina em 1º de agosto. Note que essa interrupção não significa o fim da sessão legislativa ordinária. Nesses períodos em que não há sessão legislativa ordinária, os parlamentares estão gozando de recesso parlamentar. Será que eles poderão trabalhar em momentos que a Constituição prevê como sendo de recesso parlamentar? Sim, desde que haja uma convocação para uma sessão legislativa extraordinária. Cuidado com a diferença entre sessão legislativa extraordinária e sessão extraordinária. Temos que dizer claramente a palavra “legislativa” dentro da expressão, para diferenciar o período de um dia de trabalho com o de um ano de trabalho. E por que pode acontecer uma sessão legislativa extraordinária? Quais são os motivos que autorizam a convocação de uma? Vamos ver agora. Está no art. 57, § 6º.
Seção VI DAS REUNIÕES Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. [...] § 6º A convocação extraordinária do Congresso Nacional far-se-á: [...] |
O parágrafo prevê quem pode convocar a sessão legislativa extraordinária e as razões pelas quais essas pessoas podem convocar essa sessão. Quem é a primeira pessoa que pode fazer a convocação? O Presidente do Senado Federal. Hoje em dia, então, isso cabe a José Sarney. Quando? Em caso de decretação de estado de defesa ou intervenção federal; quando ouver pedido de decretação de estado de sítio e para compromisso e posse do Presidente da República. Além dele, alguém mais pode convocar? Sim. Está no inciso II do § 6º.
| II - pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público relevante, em todas as hipóteses deste inciso com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional. |
Presidente da república, Presidente da Câmara dos Deputados ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as casas. Logo o presidente do Senado Federal terá mais motivos para convocar uma sessão legislativa extraordinária, já que ele pode convocar pelos motivos do inciso I e do inciso II.
Hipóteses: urgência ou interesse público relevante. Mas o que é isso? Ficará a critério de quem convoca. Contudo, ele pode achar que é, mas esse juízo que ele faz a ponto de decidir fazer a convocação vai se submeterá ao crivo dos membros do Congresso Nacional. Ele convoca, mas essa convocação precisa ser confirmada. É o que diz o inciso II. Tais requisitos são muito fluidos, sem precisão, extremamente subjetivos. Mas legislador constituinte colocou assim porque quis que cada um desses legitimados exercesse esse juízo discricionariamente. Ainda assim é necessária a confirmação da maioria dos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Isso é novidade; veio com a Emenda Constitucional nº 50 de 2006. Antes dessa Emenda, não era necessária essa confirmação. Quem achava que havia um assunto a ser deliberado o faria, independentemente de aprovação dos membros. Desde então, nunca mais se viu uma sessão legislativa extraordinária. Além dessa mudança, havia outra coisa que todos são prontos a criticar, algo que na lógica jurídica é totalmente normal e legítimo: quando estamos trabalhando e completamos um ano de trabalho, temos direito a férias. Não vamos trabalhar. Ainda assim somos remunerados. E se, por um acaso, estamos naquele mês de férias mas resolvemos ganhar um dinheiro a mais, como opção nossa ou por pedido do patrão? Podemos vender as férias. Por isso, ganharemos outro salário: naturalmente o que se ganharia para ficar descansando, que é direito do trabalhador, e mais o salário extra pelo trabalho efetivo naquele período de férias. Isso é anormal, injusto?
Para os parlamentares também era exatamente assim. Janeiro era período de recesso no Congresso Nacional. Se estão de recesso, eles receberão durante o mês de janeiro? Claro, normalmente como qualquer outro trabalhador brasileiro. Isso antes dessa Emenda Constitucional. Entretanto isso significava um desgaste político para o Congresso Nacional: as sessões legislativas extraordinárias em geral não eram muito produtivas. Então, deve-se apenas manter a possibilidade.
Mas agora há o § 7º:
| § 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º deste artigo, vedado o pagamento de parcela indenizatória, em razão da convocação. |
Como pudemos perceber, os parlamentares teriam que trabalhar sem ganhar o que lhes seria de direito pelo recesso.
Agora uma questão muito importante com relação à sessão legislativa extraordinária. O que estamos frisando? Quando termina a sessão legislativa ordinária? 22 de dezembro. Se por acaso precisarem trabalhar já no dia 23, se tratará de sessão legislativa extraordinária. Não é continuação da sessão legislativa ordinária, é outra sessão. E, nesta extraordinária, como diz o § 7º, somente poderão ser deliberados os assuntos que motivaram convocação. Não se pode nem falar em deliberar sobre outros assuntos, por mais conveniente que sejam. Na convocação estará escrito tudo o que será deliberado na sessão legislativa extraordinária; saiu daquilo, está vedado. Não é possível que isso aconteça, salvo o que a própria Constituição determina: a menção ao § 8º feita no § 7º.
| § 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação. |
Por que isso? Também houve uma mudança no que toca as Medidas Provisórias. Quando o Presidente da República editava uma Medida Provisória antes da Emenda Constitucional nº 32 e o Congresso Nacional estava em recesso, este se reunia para deliberar isso. Agora, isso mudou. Essa Emenda alterou essa parte do rito da tramitação da Medida Provisória: hoje não mais se pode convocar uma sessão legislativa extraordinária especificamente para deliberar sobre Medidas Provisórias, mas elas entram automaticamente na pauta da sessão caso haja pendência de Medidas Provisórias em caso de convocação extraordinária.
E também vimos que o Congresso Nacional se reúne em sessões preparatórias para compor os órgãos internos. Esses órgãos internos do Congresso Nacional e de cada uma de suas casas ¹ elas se organizam internamente, então essa palavra está precisamente empregada. Esses órgãos internos são órgãos administrativos, mesas e comissões parlamentares. Quando começa uma legislatura nova, deve-se saber quem irá ocupar qual cargo nos órgãos internos existentes. Logo, a cada legislatura, eles se reúnem no dia 1º de fevereiro pois no dia 2 já começa a sessão legislativa ordinária. Qual é a importância da composição das mesas, e o que são as mesas? Quantas mesas há no Congresso Nacional?
Vejamos: mesa é o nome que se dá aos órgãos diretores das casas. Tanto o Senado quanto a Câmara são órgãos colegiados. Imagine se, para tomar todas as decisões, ou para assinar um documento, fosse necessário que 513 deputados mais 81 senadores participassem? Seria absolutamente impossível. Então, todo órgão colegiado precisa ter um órgão menor que comande os trabalhos, que faça às vezes como se atuasse o próprio órgão inteiro, para algumas atividades. Mas, na direção dos trabalhos, simplesmente não é possível que haja 513. É a mesma atribuição do representante de turma: não é praticável que toda a turma tenha que comparecer à coordenação do curso para fazer um pedido.
Então, como se compõe esse órgão dentro do Congresso Nacional, dentro da Câmara dos Deputados e do Senado Federal? Há três mesas. O órgão diretor da Câmara dos Deputados, conforme o Regimento Interno da Casa, é composto de sete membros, enquanto o regimento interno do senado também diz que a Mesa da Casa terá sete membros. São: o Presidente, o Primeiro Vice, o Segundo Vice, e os outros quatro são o Primeiro, Segundo, Terceiro e Quarto Secretários. Existem dois suplentes. Da mesma forma que escolhemos nosso representante de turma, eles escolhem seus membros da mesa. Então, dia 1º de fevereiro há a eleição para os membros da mesa. Qualquer um pode ser candidato a cargos na Mesa? A Constituição estabelece uma restrição, que será objeto de organização interna de modo a respeitar essa determinação. Ela diz que na composição cada órgão do Senado e da Câmara deve ser respeitado o princípio da proporcionalidade e da representação partidária. Qual partido ou coligação tem condições de ter um candidato a Presidente, considerando tais princípios? O mesmo para os Vices e Secretários? Usamos o mesmo raciocínio. Assim, a composição da Mesa tem que refletir a distribuição partidária das cadeiras do parlamento. Isso está no art. 58 § 1º:
Seção VII DAS COMISSÕES Art. 58. O
Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e
temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no
respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. § 1º - Na constituição das Mesas e de cada Comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa. |
Claro que tanto quanto possível, pois são apenas sete membros. Se um partido eleger somente um parlamentar, ele terá, obviamente, que se unir a uma bancada para eventualmente chegar a compor a Mesa.
Como um projeto não pode ser analisado por todos. Então, os parlamentares se organizam em comissões, que apreciam preliminarmente para então submeter ao plenário para a votação.
As Mesas são compostas no dia 1º de fevereiro. As comissões ainda não. Como é muito importante fazer parte de uma comissão, há muita disputa, e por isso muita demora.
E qual é a terceira Mesa? A Mesa do Congresso Nacional. A Constituição não estabeleceu regras para a composição das Mesas a não ser essas duas: a da data e a de observação dos princípios da proporcionalidade na representação. Tais coisas estão no Regimento Interno de cada uma das casas. Mas Constituição dispôs sobre a Mesa do Congresso Nacional do art. 57, § 5º:
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Seção VI DAS REUNIÕES Art. 57.
O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2
de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. [...] § 5º - A Mesa do Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. |
Mas o que é isso? O Poder Legislativo brasileiro não é bicameral? Então, a decisão de uma deve ser somada à de outra. Para que essa Mesa, então? a Mesa Diretora da Câmara dirige os trabalhos da Câmara dos Deputados, enquanto a Mesa Diretora do Senado faz o mesmo para o Senado Federal? A Mesa do Congresso Nacional serve, portanto, para dirigir os trabalhos quando Câmara e Senado tiverem que se reunir em sessão conjunta. Componentes das mesas da Câmara e do Senado compondo a Mesa do Congresso em cargos alternados. O presidente da mesa do senado é o presidente da mesa do Congresso Nacional, por isso dizemos que o presidente do Senado é também o Presidente do Congresso. Seguindo essa regra, o Primeiro Vice-Presidente da mesa do Congresso Nacional será Michel Temer, que é atualmente o Presidente da Câmara? Negativo, nem parte dessa mesa ele é. Quem será? Os cargos correspondentes alternativamente, ou seja, o Primeiro Vice da Câmara. o Segundo Vice do Congresso Nacional será o Segundo Vice do Senado, o Primeiro Secretario do Congresso será o Primeiro Secretário da Câmara. Vamos exemplificar:
| Cargo | Mesa da Câmara | Mesa do Senado | Mesa do Congresso Nacional |
| Presidente | Tia Nastácia | Cel. Genésio | Cel. Genésio |
| Primeiro Vice-Presidente | Emília | Visconde de Sabugosa | Emília |
| Segundo Vice-Presidente | Catatau | Zé Carioca | Zé Carioca |
| Primeiro Secretário | Saci-Pererê | Zé Colméia | Saci-Pererê |
| Segundo Secretário | Franjinha | Zé do Caixão | Zé do Caixão |
| Terceiro Secretário | Menino Maluquinho | Chico Bento | Menino Maluquinho |
| Quarto Secretário | Chupa-Cabra | Narizinho | Narizinho |
Vejamos também o § 4º do art. 57:
§ 4º Cada
uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de
fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros
e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada
a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente. |
Os membros da Mesa ficam lá por dois anos. Há uma questão interessante: Garibaldi Alves substituiu Renan Calheiros, que saiu por causa dos escândalos envolvendo a mãe de sua filha que teve fora do casamento. Renan foi eleito dois anos antes. Renunciou à presidência do Congresso Nacional. Garibaldi assumiu seu lugar, sem ter sido eleito pelos colegas. Em razão disso, ele entendeu que poderia concorrer nesta última eleição, e isso juridicamente tem lógica. Ele de fato queria concorrer até a última hora já que ele não havia sido eleito. A Constituição veda a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente.
Outra questão interessante com Michel Temer quando era presidente da Câmara dos Deputados há um tempo. Como este e o próximo ano são os dois últimos dessa legislatura e haverá eleições para o Congresso Nacional em 2010, começando uma nova legislatura em 2011, se Michel for reeleito deputado, poderá ele se reconduzir? O entendimento no passado foi que, por ter havido mudança de legislatura, não haveria problema em ele continuar no cargo de Presidente da Câmara.
Funcionamento da Mesa do Congresso Nacional
Hipóteses em que a mesa do Congresso Nacional funcionará: hipóteses de sessão conjunta, conforme o § 3º do art. 57:
| § 3º -
Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos
Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para: I - inaugurar a sessão legislativa; II - elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas; III - receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República; IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar. |
Atenção para o inciso IV. Vamos estudar processo legislativo futuramente. Na elaboração das leis deve haver aprovação do Poder Legislativo e também aprovação do Poder Executivo. Se tem que haver aprovação, significa que o Executivo pode vetar, caso discorde. No entanto o veto pode ser derrubado.
Deve-se saber, para derrubar um veto presidencial, a origem dos votos de cada um dos votantes, já que o Congresso Nacional é bicameral. A maioria absoluta é necessária.
Já ouve alguma deliberação unicameral no Brasil? A Constituição foi promulgada em 5 de outubro de 1988 e, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, estava previsto que haveria uma revisão constitucional. Isso foi obra do Poder Constituinte Originário. Essa revisão seria feita em reunião unicameral, com voto de maioria absoluta. Pode ter acontecido de apenas deputados terem aprovado a Emenda prevista nessa disposição constitucional transitória. Então a regra é: por mais que a sessão seja conjunta, contam-se os votos separadamente.
Acostumem-se com este termo: órgão fracionário. O que é isso? É o órgão que contém uma fração de um órgão maior. Todo órgão colegiado conterá órgãos fracionários. A mesa é um bom exemplo. As comissões também. Órgãos cuja composição se dá em menor em número mas, conforme estabelece a Constituição, deve-se observar a proporcionalidade da representação partidária. Câmara dos Deputados e Senado Federal são órgãos colegiados, portanto também trabalham por meio de órgãos fracionários, para que nem todas as atividades tenham que ser praticadas pelo órgão integral. Assim é também nos tribunais. No caso dos tribunais há o plenário e os órgãos fracionários. O Supremo Tribunal Federal tem 11 ministros. Outros tribunais podem ter 100, 150, 33, 15, que são o pleno dos tribunais. Hoje haverá uma sessão plenária no Supremo. O Regimento Interno estabelece quais são as decisões que necessariamente têm que ser deliberadas no plenário e quais decisões devem ser feitas por órgãos fracionários. Se, por exemplo, duas turmas do STF decidirem em sentido contrário a respeito da mesma matéria, a discussão tem que ir a plenário.
Então os órgãos fracionários irão funcionar em vários aspectos e várias atividades do Poder Legislativo. As funções do legislativo são, como já sabemos, legislar e fiscalizar. Então, nas duas funções, ele atuará por meio de suas comissões. Ora, as comissões são órgãos fracionários usados para otimizar a tarefa de fiscalizar e legislar por temas. Logo são comissões importantes que atuarão dentro do Congresso. Por isso há disputas para saber que parlamentares integrarão tais comissões.
A Constituição diz que há dois tipos de comissões no Congresso Nacional: as permanentes e as temporárias. As primeiras são as previstas nos Regimentos Internos, no Regimento da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional. Note que são permanentes enquanto existirem no Regimento. Se quiserem extinguir, deve-se fazer uma emenda regimental. O que se muda é a composição dessas comissões com o passar das legislaturas. A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) por exemplo. No ato de legislar, o Congresso Nacional tem que observar a Constituição? Claro. Então, ao elaborar projetos de lei, há uma comissão que analisará aquele projeto para saber se está compatível com a Constituição. Todos os projetos precisam da apreciação dessa comissão. Há também a Comissão de Reforma Agrária. Enquanto não for finalizada a reforma agrária no Brasil, haverá uma comissão sobre isso. Comissão de infra-estrutura: é a que analisa os projetos do PAC e os das obras públicos em geral. Debate sobre o interesse público, a viabilidade e também sobre a constitucionalidade. A única comissão não-temática é a CCJ, que a analisará a constitucionalidade de todos os projetos.
Isso é o que chamamos de controle preventivo de constitucionalidade. Preventivo porque está na fase de projeto, para evitar que ele se transforme em lei carregando um vício de constitucionalidade. Apesar disso, pode ocorrer de um projeto de lei se tornar lei com um vício? Sim, todos os dias.
Encontramos no Regimento Interno:
A única dessas três temporárias que a Constituição tratou foi a CPI. Os outros dois tipos ficam para o Regimento Interno. As especiais são criadas com objetivo específico, como analisar um projeto de emenda constitucional. Seu tempo pode exceder uma legislatura. Houve também uma comissão especial que analisou o projeto de Código Civil. Entravam e saiam legislaturas e a composição dessa comissão mudava sempre. Mas a comissão, apesar de parecer permanente, era temporária.
Externas: criadas para que o Congresso Nacional possa atuar fora de seu espaço físico. O Poder Legislativo brasileiro, ou a Câmara dos Deputados, ou o Senado Federal é convidado para assistir a posse do chefe do Executivo de um país. Todos os parlamentares brasileiros vão? Não, escolhe-se uma comissão.
A terceira espécie de comissão temporária, que está prevista na Constituição, é a CPI. Ela durará o tempo da investigação e pode ser formada por integrantes da Câmara, do Senado ou então ser mista (CPMI). Pode eventualmente ir a campo, mas não é externa.
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Seção VII
DAS COMISSÕES Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. [...] § 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. |
Regra: todas têm que observar a proporcionalidade e a representação partidária.
Quanto às comissões parlamentares, a
professora vai
aprofundar a de inquérito na próxima aula.