A Constituição trata de maneira extremamente econômica das espécies normativas resolução e decreto legislativo. A única informação que a Constituição nos dá é em relação ao quorum necessário. Como sabemos a regra? Quando a Constituição não especifica, aplica-se a regra geral, aquela prevista no art. 47.
| Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. |
A resolução tratará de quais matérias? Matérias de competência privativa de cada uma das casas. Tais competências, como vimos, estão os artigos 51 e 52. Então, normalmente, o Congresso Nacional usa a espécie normativa da resolução para tratar de matéria privativa de cada uma das Casas. Mas esse uso está previsto expressamente na Constituição, como na forma “resolução para tratar de tais assuntos:"? Não. Estão nos Regimentos Internos. Utiliza-se normalmente a resolução. Mas há resoluções que são bicamerais. Significa que uma resolução dessas foi aprovada pelas duas Casas. Qual é um exemplo de resolução bicameral? Quais são as competências privativas de cada uma das Casas? A mais evidente é: elaborar seu próprio Regimento Interno. Então, o Regimento do Congresso Nacional é uma resolução bicameral. Simples assim. o Regimento Interno do Congresso Nacional, por exemplo, terá a aprovação das duas Casas, que é uma resolução. Vamos ver outro exemplo de resolução bicameral por disposição expressa da Constituição: veja o art. 68.
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Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo
Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso
Nacional. § 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. § 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. § 3º - Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda. |
Nele estão tratadas as Leis
Delegadas. O que são Leis Delegadas? Vejamos: quem tem
competência para
criar leis? O Legislativo. Então, a Lei Delegada é aquela que o
Legislativo delega
a alguém. Normalmente ao Executivo. Assim, o Poder Executivo criará a
lei, mas ela
dependerá da delegação do Poder Legislativo, que é o poder competente
para
criar leis. E se o Legislativo receber denúncia dizendo que a Lei
Delegada extrapolou os limites
estabelecidos pelo próprio Congresso Nacional?
Vamos continuar lendo o art. 68, agora no § 2º.
| § 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. |
Portanto, a Lei Delegada terá a forma de uma resolução do Congresso
Nacional. É só a Câmara dos
Deputados ou o Senado Federal que têm competência para delegar?
Negativo, quem
o tem é o Congresso Nacional, ou seja, as duas Casas. Logo essa aprovação é bicameral. Ela
delega
ao Presidente da República o poder de legislar. Se ele for além dos
poderes
delegados pelo legislativo, vejamos o que acontece:
Art. 49:
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Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: [...] V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; [...] |
Este artigo trata, como vimos, das matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional. Não haverá sentido em pedir chancela de mais ninguém, conforme está previsto para as leis ordinárias no art. 48:
Seção II DAS ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República,
não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor
sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: [...] |
Portanto, Congresso Nacional tem autonomia nessas questões. Vimos na aula passada que utiliza-se qual espécie normativa para isso? Resolução do Congresso Nacional. No inciso V do art. 49 está a seguinte previsão:
| V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; |
Processo legislativo ordinário
É aquele usado ordinariamente para
elaborar as leis num determinado país, e especificamente no Brasil, que usa esse nome. De cada
cem leis elaboradas pelo Congresso Nacional, cerca de noventa são do
tipo ordinária.
É esse processo legislativo que temos que ter memorizado
e perfeitamente compreendido em nossas cabeças. Os outros
processos legislativos terão diferenciações em relação ao processo
legislativo
ordinário, podendo ter mais um turno de discussão e votação, ou ter um
quorum de votação específico, ou não ter um determinado ato, e assim
por diante. O
processo legislativo
ordinário tem todos os atos do processo legislativo de maneira
ordinária. Ao entendê-lo,
por ser o mais completo, ficará fácil compreender todos os demais processos legislativos.
São
os atos do processo legislativo
ordinário:
Quando o projeto de lei se torna uma lei? Quando da sanção. Aqui, dentro desta matéria, vamos estudar processo legislativo ordinário e podemos identificar que a doutrina constitucionalista costuma dividir esse processo legislativo em três a cinco fases. A majoritária divide em três, então vamos dividir em três. São fases didaticamente reconhecidas, para fins acadêmicos apenas. Não adianta ir ao Congresso perguntar para um técnico legislativo qual é a fase em que está determinado trâmite, ele não te responderá como está aqui.
Na iniciativa, qual é o nível de proximidade que o projeto de lei está de se tornar lei? Baixo. Quando do ato da sanção, falta apenas um ato, e, quando o projeto de lei se transforma lei, dizemos que acabou o processo legislativo. Se já se tem a lei, é lógico inferir que o processo legislativo acabou. Mas temos dois outros atos que não ficam de fora do nosso estudo específico de processo legislativo: a promulgação e a publicação. Eles geram confusão. Não são atos do processo legislativo, a rigor, pois ele se finaliza quando do ato que transforma o projeto de lei em lei. Na verdade, eles complementam o procedimento. Claro que se estuda esses dois atos por motivos óbvios, já que sucedem o processo legislativo necessariamente, mas não são atos necessários para a aprovação do projeto. A promulgação é da lei, que já está pronta, não do projeto.
As fases do processo legislativo
Vejamos, então, as fases.
A iniciativa: ela pode ser reservada ou concorrente. É a fase inicial ou introdutória. Os atos praticados entre a discussão e o veto são os atos praticados na fase constitutiva. É quando se constitui a lei. Entre e promulgação e a publicação, temos a fase complementar.
Primeiro ato do processo legislativo: quem elabora um projeto de lei? Quem o concebe, quem tem a idéia e a coloca no papel? O parlamentar? Sim, ele é um dos legitimados. Notem que não é quem idealiza ou tem a iniciativa de propor o assunto. Qualquer pessoa pode ter uma idéia e escrevê-la. Então, podemos dizer que a iniciativa pode ser informalmente exercida por nós? Vejamos: a iniciativa é a apresentação do projeto de lei de modo que ele tenha o trâmite do processo legislativo. Alguém tem a idéia, escreve, apresenta a um parlamentar, ele lê, gosta, assina e então exerce a iniciativa. Assim, não se pode dizer que qualquer pessoa pode exercer a iniciativa. O parlamentar pode, é claro, pois ele é um dos membros do Poder Legislativo, que é o poder competente para a elaboração das leis. O ato de exercer a iniciativa é ato formal, que só pode ser praticado por algumas pessoas. Um parlamentar sozinho pode. Ou então em comissão: também é possível? Sim, não vimos isso quando estudamos as comissões? Se pode um parlamentar, melhor ainda uma comissão. O Presidente da República também tem legitimidade para iniciar. E o Supremo Tribunal Federal? Também tem. Notem que são os três órgãos do Poder, de cada uma das funções do Poder: Legislativa, Executiva e Judiciária. Neste último caso poderá se tratar, portanto, do Supremo Tribunal Federal ou os Tribunais Superiores.
Mas não há também a iniciativa popular? Sim, desde que o idealizador esteja acompanhado de pelo menos 1% do eleitorado nacional, distribuídos em não menos que 5 estados, e não menos de (3/10)% do eleitorado de cada estado. Só então o sujeito consegue exercer a iniciativa.
Procurador-Geral da República: pode? Sim, ele é o chefe do Ministério Público. De onde que tiramos essa informação? Art. 61:
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Subseção III
Das Leis
Art. 61. A
iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos,
na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998) d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998) § 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. |
É necessário decorar isso? Não, isso é até intuitivo.
O
povo ou uma entidade de classe poderia até ter legitimidade para
exercer a iniciativa, mas não é o que a Lei diz. Atualmente, há uma
discussão no TRT de Campinas que se criou em torno da animosidade pelas
demissões em massa da Embraer nos últimos dias. O sindicato dos
trabalhadores, apesar de já ter conseguido indenização para cada
empregado, ainda pediu a reintegração, também em massa, de todos os
funcionários. O Tribunal, muito solidário, disse que eles tinham razão,
que tal prática era mesmo um absurdo, porém não havia lei que obrigasse
a Embraer a contratar todos os funcionários de volta. É mais uma vez o
princípio da legalidade (Constituição, art. 5º, inciso II) mostrando
seu brilho: o sindicato pleiteava um direito não previsto em lei.
Lei, como exaustivamente visto, é algo mais importante que pensávamos: são o que nos obrigarão a fazer ou a deixar de fazer algo. Quem são as pessoas, portanto, legitimadas para propor leis, que nos obrigarão a deixar de fazer algo ou a fazer algo? Os três Poderes! É o que está por trás do art. 61. Legislativo, Executivo, Judiciário. Neste último caso, Supremo Tribunal Federal e Superiores no âmbito federal, já que estamos falando do Poder Legislativo nacional. Em relação aos estados, os Tribunais de Justiça podem exercer a iniciativa frente às Assembléias Legislativas locais. E, finalmente, o Ministério Público dos respectivos estados.
Atenção para um caso que de vez em quando ocorre: o Procurador-Geral da República tem legitimidade para exercer a iniciativa. Ele, então, submete o projeto de lei ao Congresso, que discute, propõe emendas e vota. Depois de um tempo ele vê o seu projeto virar lei e ela é promulgada e publicada. Então, ele consulta o texto da lei e verifica, para sua decepção, que ele foi sensivelmente alterado durante a fase constitutiva, desvencilhando completamente do que ele havia idealizado. O Procurador-Geral da República, então, ajuíza ele mesmo uma ação direta de inconstitucionalidade junto ao Supremo contra a lei que ele mesmo “criou”.
Não é sem razão que só as pessoas na lista do art. 61 podem exercer a iniciativa. Quando a Constituição fala em “povo”, a quem ela está se referindo? Àqueles que têm direitos políticos. Crianças e condenados, por exemplo, não são considerados parte do povo pra tais efeitos; os condenados não serão pelo menos enquanto estiverem cumprindo sentença penal condenatória. E os estrangeiros com residência fixada no Brasil? Também não são considerados parte do povo. E se forem naturalizados? Aí sim, pois, de qualquer modo, serão considerados brasileiros, ainda que não natos. Atenção para os portugueses: somente os que gozarem formalmente do Estatuto da Igualdade, que é um tratado firmado entre Brasil e Portugal: brasileiros podem exercer seus direitos igualmente aos portugueses enquanto em Portugal, o mesmo valendo para os portugueses enquanto no Brasil. Para isso, eles têm que requerer esse tratamento junto ao Ministério da Justiça. Assim, ambos podem exercer seus direitos sem se naturalizarem, pois adquiriram o status de brasileiros. E aí sim que está a grande dificuldade do exercício da iniciativa popular: a Constituição estabelece que o povo pode exercer a iniciativa, mas com restrições, pois se para cada idéia fosse criado um projeto de lei, a atividade seria impraticável.
A restrição que a Constituição colocou foi muito forte, que na prática a inviabiliza. A iniciativa popular deve vir acompanhada de legitimidade, por isso busca-se a representatividade junto ao eleitorado. Quem assinará o projeto? Somente quem tem direitos políticos! Então, é necessário que se confiram todos os títulos de eleitor dos signatários, um a um. Foi o que aconteceu depois do caso do homicídio de Daniela Perez. Como Glória Perez estava tendo dificuldades para conseguir os requisitos, o Presidente da República encampou o projeto de lei, ou seja, abraçou a causa, e ele foi aprovado. O Presidente da República tem muito mais facilidade para exercer a iniciativa do que o povo. Em resumo: iniciativa popular é algo que se equipara a uma idealização, portanto é bom que outra pessoa com legitimidade e mais facilidade de iniciativa nos termos da Constituição abrace a idéia.
Assim, o projeto de lei pode ser validamente apresentado por uma dessas entidades do art. 61. Faltou falar, entretanto, de um órgão que nem está aí. No Poder Judiciário, podem exercer a iniciativa o Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores. Quem falta, então? O Tribunal de Contas da União. Ele não está dentro de nenhum dos três poderes; apenas figura como auxiliar do legislativo na função da fiscalização. Não se submete a nenhum dos três poderes, pois. Mas ele tem que se organizar, tem estrutura de pessoal própria e independência, e, por isso, ele também pode apresentar projetos de lei. Esse raciocínio será positivamente demonstrado pelos seguintes artigos: art. 61, que fala dos que podem ter a iniciativa. Aí, como queremos saber se o Tribunal de Contas tem, no Direito positivo constitucional, iniciativa de lei, devemos olhar a partir do art. 70. Mais especificamente o art. 73:
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Art. 73.
O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede
no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o
território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas
no art. 96. [...] |
Notem a expressão “no que couber”, que é o mesmo que “naquilo que for compatível” ou “possível exercer” enquanto Tribunal de Contas.
Art. 96
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Art. 96. Compete privativamente: I - aos tribunais: a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos; b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva; c) prover, na forma prevista nesta Constituição, os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição; d) propor a criação de novas varas judiciárias; e) prover, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo único, os cargos necessários à administração da Justiça, exceto os de confiança assim definidos em lei; f) conceder licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados; II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169: a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores; b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores; d) a alteração da organização e da divisão judiciárias; III - aos Tribunais de Justiça julgar os juízes estaduais e do Distrito Federal e Territórios, bem como os membros do Ministério Público, nos crimes comuns e de responsabilidade, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral. |
Competências do Poder Judiciário. Note que, como pulamos para um artigo bem à frente, é bom nos atentarmos para a posição dele no texto constitucional. Em que Título estamos? Ainda no Título IV, da Organização dos Poderes. Entretanto já estamos no Capítulo 3, do Poder Judiciário. Competências, portanto, iguais às de órgãos do Poder Judiciário, no que couber.
A iniciativa pode ser tomada de duas maneiras: por somente uma pessoa ou por mais de uma. São as classificações em iniciativa reservada e iniciativa concorrente; na primeira, é apenas uma pessoa que tem legitimidade para exercer a iniciativa, na segunda, múltiplas pessoas podem exercê-la. A Constituição estabelece, portanto, projetos de lei que só podem ser apresentados por determinados autores. A iniciativa compete a todas essas pessoas que já vimos, mas a Constituição diz que, em alguns momentos, quando o assunto for sobre servidores públicos, sobre a carreira das forças armadas, não adianta o projeto de lei ser apresentado por parlamentar ou iniciativa popular, mas pela pessoa prevista. Se outra pessoa exercer a iniciativa, haverá usurpação do poder de apresentar o projeto de lei. Se essa violação à regra não for percebida, o projeto tramitará, será aprovado, chegará à mesa do Presidente da República para sanção; ele o olha, diz “que maravilha, apesar de somente eu ter podido propor uma lei como esta!”, mas ainda assim gosta e o sanciona. O vício no processo legislativo foi consertado?
Por um tempo, na época da Súmula 5, o Supremo entendia que sim. Entretanto, hoje a jurisprudência do próprio Supremo diz que a sanção não convalida o vício de iniciativa. A Súmula caiu em desuso, mas não foi revogada.
Matérias de iniciativa reservada do Poder Judiciário, ou seja, Tribunais Superiores e o Supremo Tribunal Federal: art. 96, visto acima.
Sobre a iniciativa do Poder Judiciário, há também o art. 99:
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Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia
administrativa e financeira. § 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. § 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais; II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais. § 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) § 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) § 5º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) |
Parlamentares: só eles podem apresentar Projetos de Lei sobre sua organização interna e sobre sua remuneração.
Tendo em vista essas
competências
reservadas, qual é a razão
de ser da reserva de iniciativa? Não permitir que o Executivo proponha
leis que
alterem o funcionamento do Legislativo, assim como vedar ao Judiciário
a
faculdade de propor leis que disponham sobre os atos do Executivo, nem
permitir que o Legislativo crie leis sobre o efetivo das forças
armadas, que se subordiam ao Executivo, e
assim por diante.
Logo, o fim é justamente preservar a separação de poderes!