Direito Constitucional

sexta-feira, 20 de fevereiro de 2008

Poder Legislativo - estrutura e funcionamento

1. Sequência do nosso estudo
2. Poder Legislativo
3. Os períodos de trabalho do Legislativo

Sequência do nosso estudo

Estudamos no semestre passado o Título I, dos Princípios Fundamentais da Constituição da República Federativa do Brasil. Esses princípios estão todos enunciados no texto constitucional. São todos detalhados, densificados ao longo da Constituição. Então, se está escrito que o Brasil é uma República Federativa, deverá haver, à frente, o artigo dispondo sobre o funcionamento da Federação: União, estados, municípios, quais as competências de cada um, suas composições, etc.

A Constituição também enuncia, no art. 1º, parágrafo único que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos da Constituição. Esse parágrafo único também é detalhado ao longo do texto, como no art. 14, dos direitos políticos; no art. 17, que trata dos partidos políticos, e também por meio dos representantes que compõem a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, que são os membros do Poder Legislativo.

Além disso o art. 2º enuncia que são poderes independentes e harmônicos entre si o Executivo, Legislativo e Judiciário.

Portanto, a partir de toda a noção vista na aula passada, estudaremos, agora, como funciona a separação dos poderes no Brasil. A separação dos poderes, como sabemos, é uma doutrina concebida com o objetivo de limitar o poder. Como ela funciona é o que veremos a partir de agora.

Depois do Título I vem o Título dos Direitos e Garantias Fundamentais. Direitos individuais, sociais, políticos, de nacionalidade, a partir do art. 5º. Essa parte da Constituição termina com as disposições sobre os partidos políticos.

O Título seguinte (III) fala da Organização do Estado. Especificação da Federação brasileira, como ela funciona. O que são bens da União, dos estados, suas competências e tudo mais a partir do art. 18 até o art. 36, que trata da intervenção.

Essa matéria, como dissemos, é a divisão territorial do poder.

A partir do art. 37 temos o tratamento da Administração Pública. Como ela funciona? Quais são os princípios da Administração Pública no Brasil? Esse assunto é tratatdo até o art. 43. Direitos do servidor público, aposentadoria, promoção, etc. Não vamos estudar essa matéria, que é tema de Direito Administrativo. Então vamos pular o art. 37 e vamos diretamente para o art. 44, que é o objeto destá aula.

Entraremos então no Título IV, que trata da divisão funcional do poder. Ela se dá pela separação dos poderes. Na verdade, o nome mais correto é separação de funções do Estado, por isso “divisão funcional”. Veremos como o Brasil fez essa divisão.

O Capítulo I fala sobre o Poder Legislativo, o Capítulo II fala sobre o Poder Executivo, o Capítulo III trata do Poder Judiciário e o Capítulo IV, apesar de estar dentro do Título de Organização dos Poderes, trata do Ministério Público e da Advocacia Pública, que não são órgãos do poder. São as funções essenciais à Justiça.

Inclusive há um problema recorrente em concursos públicos, que é quando pergunta-se a que poder o Ministério Público pertence. Se você estiver indeciso entre as três alternativas: Executivo, Legislativo e Judiciário, marque Executivo. O presidente nomeia o Procurador Geral da República, mas não pode demiti-lo quando quiser. Veja como isso é problemático. Mas que fique claro que o Ministério Público não é parte integrante de nenhuma das funções do Estado.

Poder Legislativo

Está disposto no art. 44 da Constituição:

A partir daqui podemos responder: qual a estrutura do Poder Legislativo brasileiro? Bicameral. Temos duas Câmaras, cuja composição reflete uma representação diferente. Há a Câmara dos Deputados e Senado Federal. Mas o poder Legislativo é exercido pelas duas casas, ou seja, não há possibilidade de uma lei nos obrigar, nos termos do inciso II do art. 5º da Constituição, a fazer ou deixar de fazer algo sem que ela tenha tramitado pelas duas casas. É um dos incisos mais importantes, portanto decore-o. Uma lei que não tenha passado pelas duas casas não terá condições de existir validamente; tanto os deputados quanto os senadores terão que apreciar o projeto. A regra é: se há uma lei (strictu sensu), obrigatoriamente ela é obra do Poder Legislativo. E, sendo o Legislativo composto pelas duas casas, logo obrigatoriamente a lei terá que ter sido apreciado pela Câmara e pelo Senado. Observação: não está dito que tem que ser objeto de aprovação das duas casas, mas de apreciação. Voltaremos a isso em processo Legislativo.

Então, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional. Será que esse bicameralismo tem relação com a forma de Estado que adotamos? E qual é essa forma de Estado? Federação. O que é uma federação? União de estados autônomos. Para saber a resposta completa, vamos aos arts. 45 e 46, que respectivamente tratam da composição da Câmara e do Senado.

Logo, o bicameralismo está diretamente relacionado à forma de Estado que adotamos, sendo que uma das câmaras tem uma representação de todo o parlamento, que é o povo. Todo parlamento é composto necessariamente de representantes do povo. No Brasil, então, uma das casas resolve a questão da representação; esta é a Câmara dos Deputados. A outra resolverá o quê? Se ela tem relação direta com a forma de Estado adotada, ela serve para representar cada estado da Federação. Então, por esses artigos, qual é a razão de ser do Senado Federal? Podemos construir uma resposta a partir dos artigos acima. Note que, pela proporção, o estado de São Paulo tem mais representação do que Sergipe. Se existisse apenas a Câmara dos Deputados, sendo ela proporcional à população, os estados mais populosos seriam beneficiados, em detrimento dos menos populosos. O estado de SP conseguiria aprovar leis que lhe interessassem. Mas, objetivamente falando, numa Federação, a relação jurídica entre os estados-membros é de igualdade. Não importa se SP é mais populoso que SE, nem se MG é territorialmente menor que AM. São todos estados juridicamente iguais. Materialmente podemos ver diferenças. Enquanto existe uma proporcionalidade, deve haver, sim, uma representação maior. O Senado, portanto, é um freio, já que os senadores existem em número igualitário.

Então, a formação da vontade nacional pode ser substituída pelo substantivo lei? Em tese, sim. Nós que elegemos os representantes que a promulgaram, então indiretamente ela é nossa vontade. Dela participam os estados-membros na formação da vontade nacional.

Logo, especificamente por causa da forma de Estado que adotamos, o Brasil tem a forma bicameral.

Os Estados que não adotam o sistema federativo são os Estados unitários. Qual a estrutura do Legislativo neles, normalmente? Unicameral. Mas há exceções. Inglaterra, por exemplo. Lá há a Câmara dos Lordes e a Câmara dos Comuns. Isso não significa, entretanto, que a Inglaterra não é um país democrático. O bicameralismo na Inglaterra pode ser chamado de bicameralismo aristocrático, enquanto o bicameralismo brasileiro é federativo.

Pudemos ver que, falando em representação e proporcionalidade, há uma questão importante: voltando ao § 1º do art. 45, está nele dito que...

Lei complementar estabelecerá o número de deputados. Mas não está, obviamente, dizendo nada sobre senadores, porque eles são exatamente 81. A Constituição nem precisaria tratar desse assunto, mas sim sobre os deputados. Esse número tem que obedecer à representação proporcional da população.

Então veio a Lei Complementar 78/93, que estabeleceu que a Câmara dos Deputados terá não mais que 513 cadeiras.

Eles são distribuídos entre os 27 estados, conforme a população de cada um. Se levada essa proporcionalidade sem essa restrição do § 1º do art. 45 da Constituição, São Paulo dominaria o Poder Legislativo. Isso gera, claramente, uma subrepresentação dos estados mais populosos, e o contrario para os menos populosos. Isso provocou um inconformismo por parte dos estados mais populosos; ao fixar em 70 o número máximo, a proporcionalidade tecnicamente iria para o abismo. Por isso houve o ajuizamento de uma ação direta de inconstitucionalidade no Supremo em 1996: “peço que se declare a inconstitucionalidade do § 1º do art. 45 da Constituição Federal.” (ADIn 815, ADIn é a sigla que o STF usa ¹). Por conta de que ? O caput do art. 45 diz que a representação é proporcional, enquanto o § 1º do mesmo artigo diz que é proporcional mas com restrições. O que, como dito, viola efetivamente a proporcionalidade fixada pelo caput. A resposta do Supremo Tribunal Federal foi: “não vou nem conhecer dessa ADIN. Não se pode declarar a inconstitucionalidade de parte da própria Constituição.” Mas que parte da Constituição é essa que não pode ser declarada inconstitucional? E por quê? Esta parte especificamente não pode ser declarada inconstitucional porque foi elaborada pelo poder constituinte originário. Ao se manifestar, ele é ilimitado, inicial, incondicionado; ele cria. E também é ele mesmo que pode criar as restrições. O poder constituinte originário não é limitável. Veja um exemplo que pode mostrar claramente essa impossibilidade: ele estabeleceu os direitos fundamentais, e todos têm liberdade de locomoção. Mas será que essa liberdade de locomoção não pode ser restrita? Ninguém poderá ser preso senão por ordem de autoridade judiciária. Aqui, o legislador constituinte originário criou tanto a norma quanto a própria restrição. Logo, a regra é: normas constitucionais originarias não podem ser declaradas inconstitucionais. O próprio Supremo Tribunal Federal foi criado pelo poder constituinte originário.

Já a Emenda Constitucional é norma constitucional, porém derivada. Tem como ela ser inconstitucional e ser assim declarada? Sim. Mas não foi ela feita para alterar a Constituição e, para isso, ela não acabaria por mudar o que dizia o poder constituinte originário? Sim, a emenda pode fazer isso, e deve! Ela foi prevista pelo próprio poder original. Logo, como o Supremo Tribunal Federal vai declarar a inconstitucionalidade de uma norma que tem essa natureza? Declarando a inconstitucionalidade, sem violar os limites que o constituinte originário impôs ao derivado. Exemplos: direitos fundamentais, voto direto, secreto, periódico e universal, forma federativa, separação dos poderes. São cláusulas pétreas, mas não são apenas essas. Tais coisas não podem ser alterado de forma a restringi-las. É a matéria do art. 60 § 4º:

As coisas protegidas por cláusulas pétreas podem sim ser alteradas, mas desde que para fortalecer, nunca para enfraquecer. O Supremo não faz controle de constitucionalidade de normas constitucionais originárias.

Agora vamos para o art. 47, para o qual voltaremos ao ver o processo Legislativo.

Todo órgão colegiado decide por meio de votação. Então, para cada tipo de decisão pode-se ter um quorum diferente. O legislador constituinte exigiu, para se criar uma Emenda Constitucional, o quorum de 3/5, como estabeleceu o quórum de 2/3 para iniciar investigação do Presidente da República por crime de responsabilidade. Se nada estiver escrito, aplica-se o disposto no art. 47.

Essa é a estrutura do Congresso Nacional.

Os períodos de trabalho do Legislativo

A cada legislatura temos um Congresso Nacional diferente, ainda que alguns dos parlamentares sejam reeleitos. A cada quatro anos há o recomeço de tudo. No Brasil existe o que se chama responsabilidade política dos parlamentares. Se falharem, incumbirá ao povo a tarefa de não os reelegerem. É daí que vem o termo “absolvido pelas urnas”. Mas os senadores não têm oito anos de mandato? É porque o Senado é renovado, a cada legislatura, em 1 ou 2 terços. A legislatura é subdividida em períodos de tempo menores. São chamados sessões legislativas ordinárias: há quatro dentro da legislatura. São os períodos normais de trabalho dos parlamentares. Art. 57:

Portanto, a sessão legislativa ordinária é o ano de funcionamento do Congresso Nacional. A sessão é interrompida no meio do ano, no dia 17 de julho. Veja bem as datas. Os períodos não trabalhados são os períodos de recesso do Congresso Nacional. Nesses períodos pode haver convocação? Sim. Será a sessão legislativa extraordinária. Atenção neste particular: temos que falar a expressão completa; se falarmos apenas em “sessão extraordinária”, estaremos falando somente daquele dia de trabalho, não do ano completo. Sessão ordinária é o dia de trabalho, enquanto sessão extraordinária é a hora extra. Durante os recessos temos sessões legislativas extraordinárias, que não são continuação da sessão legislativa ordinária. Ela termina no dia 22 de dezembro. Portanto, mesmo que os parlamentares não consigam votar o orçamento do ano seguinte, a sessão estará encerrada, e uma sessão legislativa extraordinária deverá ser convocada. Lembre-se: ela não é continuação da sessão legislativa ordinária.

Os trabalhos do Congresso Nacional começam no dia 2 de fevereiro, certo? Eles são eleitos em outubro e tomam posse em 1º de fevereiro. Isso também está no art. 57, § 4º.

O que aconteceu no início deste mês? Eleição das mesas. É o órgão diretor que organiza os trabalhos. O Presidente da Mesa da Câmara é Michel Temer e do Senado é José Sarney ². Eles são os presidentes das casas porque são presidentes das mesas.

A Câmara dos Deputados e o Senado Federal funcionam separadamente. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, mas cada uma das casas atua separadamente. Os servidores do Senado e os servidores da Câmara são servidores do Congresso Nacional, mas não são a mesma coisa. Os dois existem separadamente. Curiosidade: a representação do povo e dos estados foi, de certa forma, representada por Oscar Niemeyer na estrutura do Congresso Nacional ³. Outra observação: se é assim, com cada uma das casas atuando separadamente, a regra do bicameralismo é que inicialmente se decida separadamente, e finalmente se chegue a uma decisão pela composição das duas rodadas. Mas momentos há em que a Câmara e o Senado atuam em conjunto, e praticam conjuntamente atos do Congresso Nacional, mesmo sendo ele bicameral. Isso significa que a reunião é conjunta, mas a contagem dos votos continua bicameral. Precisa-se saber qual a origem do votante (Senado ou Câmara). Se não fosse assim, haveria uma manifestação unicameral, como a revisão da forma do Congresso cinco anos depois da promulgação da Constituição. Foi uma situação única, prevista pelo Poder Constituinte Originário. Diferente de reunião conjunta, que está prevista no art. 57 § 3º.

• A professora pretende fazer a reposição da primeira aula perdida no sábado, 7 de março.
• Visita ao Supremo Tribunal Federal 5/3 às 13:30, quinta. Requisitos: mulheres de saia ou terninho. Se for de saia, blazer com manga cumprida. Se for de vestido, se for de manga curta, não entra. O terninho deve ser acompanhado de calça cumprida. Vai perder viagem. Homens: terno e gravata. Tênis nem pensar. Calor é só do lado de fora, dentro há ar condicionado.

1. Quando fui verificar no portal do Supremo, vi espalhadas tanto as siglas ADIn quanto ADIN quanto ADI. Logo, não sei qual é a convenção e nem se existe uma.
2. Neste momento a professora nos alertou para a nossa falta de interesse em informações atualizadas, portanto leiam mais jornal.
3. O “hemisfério” voltado pra baixo está voltado “para o território”, que é o que os Senadores representam, enquanto o “hemisfério” voltado para cima representa a Câmara dos Deputados, vulgarmente conhecida como “a casa do povo”, pronta para recepcioná-lo, por isso voltada para cima, aberta.