Diante da percepção de que a iniciativa da apresentação de projetos de lei pode ser exercida pelos os três órgãos do poder, além do Ministério Público e a iniciativa popular, vimos que o constituinte reservou algumas matérias que só podem ser objeto de proposta de um dos legitimados. Vimos também que se algum outro exercer a iniciativa sendo que a matéria não é de sua competência, haverá usurpação do poder de iniciativa. No caso de a iniciativa ser reservada ao Presidente da República, se um parlamentar propõe em seu lugar e o Presidente sanciona, ela é valida? Não, ela padece do vício de constitucionalidade formal, que é o vício de iniciativa. Logo a lei é toda inconstitucional, por mais precisa e benéfica que seja. É o pensamento do Supremo hoje em dia. Entretanto o posicionamento do Supremo Tribunal Federal já foi diferente: ele dizia que convalidava o vício de iniciativa, na época da Súmula 5.
Projeto de lei apresentado no Congresso Nacional seguirá o trâmite do processo legislativo ordinário, que está previsto na Constituição. A primeira regra referente ao projeto ordinário é a prática do ato da iniciativa: quem pode, e sobre quais assuntos. Há a iniciativa reservada e a comum. Além disso, é necessário que saibamos o seguinte: será que o constituinte especificou, exigindo que a iniciativa seja exercida perante uma das Casas do Congresso Nacional ou pode ser perante qualquer uma delas?
Em regra, a Casa iniciadora é a Câmara dos Deputados. Mas só “em regra” por alguns motivos: primeiro porque há uma disposição expressa na Constituição que diz que alguns dos legitimados necessariamente apresentarão o projeto perante a Câmara dos Deputados, e outro motivo é um motivo lógico: os deputados apresentarão seus projetos necessariamente na Câmara dos Deputados, e não no Senado Federal.
A Constituição diz, no art. 61, § 2º, quando trata da iniciativa popular, a respeito de o projeto de lei conseguir aquelas tantas milhões de assinaturas, com a conferência atendendo à regra constitucional, que essa iniciativa tem que ser exercida perante a Câmara dos Deputados.
Subseção III Das Leis Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. § 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. |
A Constituição já começa dizendo: quando a iniciativa for popular, a apresentação deve se dar perante a Câmara dos Deputados.
Art. 64:
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Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de
iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e
dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados. § 1º - O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. § 2º - Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação. § 3º - A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior. § 4º - Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código. |
Então, além da iniciativa popular e o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores necessariamente apresentarão o projeto de lei à Câmara dos Deputados. Já podemos notar que todos os legitimados, exceto um grupo, exercerão a iniciativa perante a Câmara dos Deputados. Aquele grupo que exercerá a iniciativa perante o Senado Federal é único por um motivo lógico: os próprios senadores. Em se tratando de qualquer outro legitimado, será a Câmara dos Deputados a Casa iniciadora do trâmite legislativo. Portanto, o Senado Federal será, por via de regra, a Casa revisora.
Então é óbvio que é a coisa que mais acontece, primeiramente porque há mais deputados que senadores. E mesmo se a regra fosse para o Senado, a Câmara ainda apresentaria mais, pois são 513 deputados, portanto 513 legitimados, enquanto ao Senado caberia o início do processo legislativo de projetos de lei propostos por 81 legitimados mais iniciativa popular, Presidente da República, Supremo Tribunal Federal e Tribunais Superiores, portanto 85. Mas não é esse o caso, cuidado. A regra é que os legitimados, exceto os senadores, têm de apresentar seus projetos frente à Câmara. Qual a razão de ser disso?
Veja: se o projeto for apresentado por um senador, o trâmite é exatamente o mesmo. Apresentado o projeto de lei perante a Câmara dos Deputados, que em nosso exemplo é a Casa iniciadora, o projeto recebe um número, “PL nº X”, e, conforme o assunto, será distribuído para as comissões. Nelas haverá o debate técnico, com possibilidade para haver audiências públicas, depois analisa-se a constitucionalidade, e, no final, as comissões elaborarão um parecer. Essa é a etapa da discussão, dentro da fase constitutiva do processo legislativo.
Que tipo de alteração pode ocorrer? Pode-se incluir, suprimir coisas, respectivamente com emendas aditivas e supressivas. Se a emenda aglutina dispositivos, ela é uma emenda aglutinativa. A emenda é um gênero, as espécies são essas. Emenda é ato do processo legislativo, também dentro da fase constitutiva. Quem pratica o ato da emenda? Os parlamentares, e somente eles, ainda que a idéia e/ou a iniciativa tenha sido do Presidente da República. Se ele quiser emendar, ele terá que contatar a base de apoio do governo no Parlamento. Então, passa-se à deliberação, à decisão. Isso pode ser feito em plenário ou nas comissões. É a delegação interna corporis. Art. 58, § 2º, inciso I:
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Seção VII
DAS COMISSÕES Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. § 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe: I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa; |
É o momento em que as discussões estão encerradas. O projeto de lei pode ser aprovado apenas pela comissão, ou então no Plenário. O que determinará será o Regimento Interno da Casa. Então, suponhamos que esse projeto de lei não dispense a deliberação pelo Plenário. Lá, os parlamentares votarão. Qual é o quorum para a aprovação de uma Lei Ordinária? Está no art. 47, pois não há disposição especifica para as Leis Ordinárias.
| Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. |
Portanto, maioria simples. Se o projeto de lei for aprovado, ele vai para a Casa revisora. Mas, se não atingir a maioria simples dentre os presentes, o que acontece? Rejeição. Portanto, o ato aqui chama-se arquivamento, gerado pela rejeição. Nem será encaminhado à outra Casa. Mas suponhamos, por outro lado, que o projeto foi aprovado, e o mínimo de votos necessários para isso é a maioria simples. Se for aprovado, ele tem que ser revisto pela outra Casa. Só temos uma lei se houver apreciação das duas Casas. O motivo é que temos um Legislativo bicameral.
Art. 65:
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Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será
revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à
sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o
rejeitar. Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora. |
Temos três caminhos que um projeto de lei pode seguir. Primeiro: suponhamos que o projeto de lei chegou à Casa revisora, e tudo acontece como antes: o projeto de lei será distribuido para as comissões, para que estas deem parecer. Em todos os momentos acontece um controle preventivo de constitucionalidade, especialmente na Comissão de Constituição e Justiça. Preventivo porque não temos, ainda, uma lei. Assim, dizemos que o ordenamento jurídico ainda não foi violado. Então, a idéia é prevenir, evitar que haja vício de constitucionalidade caso o projeto virar lei. Então, o caminho é: o projeto chegou à Casa revisora, que entendeu que ele está ótimo, e nada deve ser mudado. O projeto foi aprovado integralmente, ou seja, pelas duas Casas. Daí ele segue para o Presidente da República. O outro caminho que se pode seguir é o mesmo que poderia ter gerado arquivamento na Câmara dos Deputados. A Câmara aprovou, e o Senado rejeitou. Qual o destino? Arquivo. Se o projeto de lei for arquivado pelo Senado, poderá ele ser colocado novamente em votação? Precisamos encontrar a resposta no texto constitucional.
Art. 67:
| Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional. |
O projeto de lei pode ser apresentado na mesma sessão legislativa ordinária, mas, para isso, é necessário um número mínimo de assinaturas. Todavia, há a a possibilidade de se conseguir o número necessário de assinaturas mas o Senado, por motivos de disputa política com a Câmara, rejeita-o? É uma possibilidade. Essa nova iniciativa precisará de pelo menos maioria absoluta de uma das Casas. Isso para apresentar na mesma sessão legislativa ordinária. Se se desejar adiar a proposição para a próxima, então não haverá essa exigência. O Senado pode, apesar de tudo, arquivar o projeto. É um grande poder. Esse foi o segundo caminho.
E o terceiro? O Senado aprova mas altera parte do projeto. No Senado Federal, os senadores podem colocar alterações. Se acontecer, essas alterações terão que ser apreciadas pela Câmara dos Deputados. Logo, o caminho é aprovação com emendas. Essas emendas terão que ir para a Câmara dos Deputados, local de origem do projeto, e a Câmara apreciará o que? As emendas, e somente elas. Suponhamos que o projeto de lei tenha 50 artigos, e o Senado emendou 10. Pode a Câmara reapreciar os que já foram aprovados? Não. Ela somente apreciará as emendas. Apreciando as emendas, a Câmara só pode optar por mantê-las ou rejeitá-las. Não é possível reemendar as próprias emendas. Pode manter algumas e rejeitar outras? Sim. Pode rejeitar todas? Sim, neste caso, o projeto ficará igual ao que estava originalmente. Daqui, apreciadas as emendas, o projeto irá para apreciação do Presidente da República.
Conclusão: a Casa iniciadora sempre dá a palavra final. Daí segue que a Câmara dos Deputados dá a palavra mais vezes, porque é a Casa dos representantes do povo. Portanto, quanto ao Senado, que aparentemente ficou em desvantagem neste particular, a idéia jurídica é que eles apresentem e discutam Projetos de Lei sobre questões referentes às condições dos estados na Federação. Questões, portanto, federativas, de relacionamento entre os entes federativos. Observação: não estamos falando que os Senadores não podem ou não apresentam projetos de lei voltados para o bem do povo.
Observação:
claro que palavra final também pode estar na Casa revisora, na hipótese
em que
ela simplesmente diz: "não". Daí tiramos a conclusão de que
não há diferença hierárquica entre a Casa iniciadora e a revisora.
Agora, releia o art. 65, transcrito acima, e depois o 66:
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Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação
enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo,
o sancionará. § 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. § 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. § 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção. § 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. § 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República. § 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final. § 7º - Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos § 3º e § 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo. |
Vamos voltar ao ponto do qual íamos falar no começo desta aula. O projeto de lei apresentado na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal poderá sofrer alterações, atos do processo legislativo chamados emendas. Se o projeto de lei é de iniciativa reservada, pode ele sofrer emendas? Volte ao art. 61. Será que a separação de poderes se mantém preservada se os parlamentares emendarem um projeto de lei de iniciativa do Presidente da República?
Se a iniciativa reservada visa preservar a separação de poderes, como é que se preserva efetivamente a separação dos poderes já que o projeto de iniciativa reservada pode ser totalmente alterado pelo Parlamento por meio de emendas? Ou seja, como pode haver a preservação do princípio já que tudo que o Presidente propõe pode ser alterado; qual é, então, o sentido da preservação da separação dos poderes por meio da iniciativa reservada? Note que tudo pode de fato ser alterado. Só existe uma restrição, que está na jurisprudência do Supremo: diz que, além de ser necessário que haja correspondência de temas, há outra restrição constitucional no art. 63:
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Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista: I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º; II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público. |
Então, as duas restrições são: correlação de tema, e segundo: não pode haver aumento de despesas. Fora isso, tudo pode ser mudado. Assim sendo, como é que a regra da iniciativa reservada preserva o princípio da separação dos poderes?
Pensem nisto: um parlamentar, interessado em determinado assunto, mas de mãos atadas porque não pode propor um projeto de lei sobre ele, fica feliz ao receber a notícia de que o Presidente da República exerceu a iniciativa e propôs o projeto que tratava daquilo. Ele olha o texto na forma que está até então, se desaponta com o conteúdo e pensa: "agora que o Presidente apresentou, eu vou mudar isso tudo e deixar do jeito que eu tava pensando há tanto tempo!" Aparentemente, então, a iniciativa reservada não serviu para nada, já que o parlamentar, apenas esperando a proposição do projeto, se prontificou a emendá-lo, sem usurpar a iniciativa. O fato é que o legitimado escolherá o momento de colocar aquela matéria em discussão. Isso significa que, se o legitimado não apresentar o projeto, nenhum outro possível interessado poderá emendá-lo, então a iniciativa reservada faz sentido, no final das contas, como forma de preservação da separação dos poderes.
Analogamente,
suponha esta outra
hipótese: um deputado é ex-juiz. Ele conhece, portanto, o sistema
judiciário a
fundo, e sabe seus problemas. Ele, solidário aos colegas que ainda
exercem a magistratura, gostaria de propor um projeto de lei para
alterar
determinado procedimento nos Tribunais, mas não pode fazer isso pois
não tem
legitimidade, já que ele não mais integra o Poder Judiciário. O que ele
pode
fazer, então? Como parlamentar, nada. Ele poderá, entretanto, mobilizar
seus
amigos do Judiciário a propor o projeto de lei e, depois que a
iniciativa for
tomada e o projeto entrar formalmente em trâmite, fazer a ponte com os
demais
membros do Legislativo, explicando a eles, na etapa da deliberação da
fase
constitutiva, a importância de tal projeto.
Logo, o projeto de lei seguirá para o Presidente da República, depois de apreciado pelas duas Casas, para o início da deliberação executiva.
Atos do processo legislativo pertencentes à fase da deliberação executiva: sanção e veto. A sanção é o ato do processo legislativo de concordância ou aprovação do projeto de lei. Se o Presidente da República concordar, ele sancionará. Essa sanção poderá ser de duas formas. Ou ele se manifesta expressamente, dizendo "sanciono" e assinando em seguida, ou ele se manifesta de maneira tácita: se omitindo até esgotar o prazo. Por que existe essa modalidade? Tem a ver com a idéia de representação: imaginem que os representantes do povo promoveram todo o processo legislativo, aprovaram um projeto que, por uma idéia da teoria geral do Estado, significa a vontade do povo. Se os representantes do povo aprovaram, significa que o povo aprovou aquilo. Portanto queiramos ou não, o que os parlamentares fazem é atribuído a nós. A sanção tácita consiste na não manifestação do Presidente da República. Se ele nada diz no prazo de 15 dias, o projeto se converte em lei por sanção tácita. Aqui, quem cala consente mesmo. Mas se o Presidente não concorda com o projeto ou porque ele entende que é contrário ao interesse da população, ou mesmo por ter enxergado uma inconstitucionalidade, o que ele fará? Vetará. Daqui vem uma das primeiras características do veto: ele tem que ser obrigatoriamente expresso. O projeto de lei deixa de ser converter em lei em caso de veto. A esses dois tipos a doutrina dá o nome de veto político e veto jurídico: político é o que o Presidente vê como contrário ao interesse público, enquanto o jurídico é o que o Presidente entende contrário à Constituição.
Quando ele faz a deliberação executiva, o que ele está fazendo, na verdade? Um controle de constitucionalidade preventivo! É, portanto, outro controle de constitucionalidade do tipo preventivo. Já vimos então que o veto tem que ser expresso. Mas será que basta, com tudo que já falamos, que ele entenda um projeto como inconstitucional e vete? Não. Ele tem que escrever as razões pelas quais ele está vetando, seja por inconstitucionalidade ou por contrariedade ao interesse público. Ele deve, portanto, fazer um arrazoado; o veto tem que ser motivado. Isso porque o veto poderá ser derrubado. O Congresso Nacional poderá discordar das razões do Presidente para vetar. Neste momento, temos outro ato que transforma o projeto de lei em lei: a derrubada de veto. A derrubada, juntamente com a sanção, são os atos que convertem o projeto em lei.
O veto pode ser parcial? Sim, foi o que vimos em Ciência Política. Sendo parcial, haverá alguma restrição?
Art. 66, § 2º
| § 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. |
Suponhamos que num projeto de lei com 100 artigos o Presidente da República tenha vetado 10. Se ele vetou 10, o que ocorreu com os outros 90? Foram sancionados. Os 10 que foram vetados voltam ao trâmite no Congresso Nacional, abrangendo as duas Casas. O veto será objeto de deliberação pelas duas Casas em sessão conjunta. Veja o art. 57, § 3º inciso IV:
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Seção
VI
DAS REUNIÕES Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. [...] § 3º - Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para: [...] IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar. |
Agora veja todo o conteúdo do art. 66.
A quebra do voto precisa conseguir maioria absoluta do Congresso Nacional, bicameralmente. É um quorum exigente para derrubar o veto. Então, se o presidente for razoável na fundamentação do veto, ficará difícil de projeto virar lei.
Leitura
recomendada pela professora: Homo Videns. mostra como a opinião pública
tem sido influenciada pela televisão.
Autor: Giovani Sartori.