Direito Constitucional

sexta-feira, 30 de abril de 2009

Estatuto dos congressistas

 Tópicos:

1. Rápida menção às emendas constitucionais
2. O estatuto dos congressistas
   
3. Prerrogativas
   
4. Obrigação de testemunhar, incorporação às Forças Armadas e vigência do estado de sítio
   
5. Deveres do congressista
   
6. Hipóteses de perda de mandato
   
7. Renúncia do parlamentar

Rápida menção às emendas constitucionais

Estudamos, dentro do Poder Legislativo, suas funções típicas que são as funções de fiscalizar e legislar. Vimos, também, que o legislativo exerce a função com o auxilio do Tribunal de Contas da União na fiscalização contábil, financeira e orçamentária; e também que, dentro do próprio Poder Legislativo, existem as CPIs. Depois disso vimos a outra função típica do legislativo que é legislar, e então estudamos os processos legislativos.

O poder constituinte derivado é exercido pelo Congresso Nacional, e será provocado nos termos do art. 60 da Constituição.

O artigo dispõe sobre quem pode exercer a iniciativa de apresentar projetos de emendas constitucionais, que são menos pessoas do que as que têm iniciativa para apresentar projetos de leis ordinárias. Com as restrições na iniciativa já podemos ver a complexidade para se aprovar uma emenda constitucional. Essa dificuldade é o que dá o adjetivo “rígida” à nossa Constituição. Se ela pudesse ser rapidamente mudada, a Constituição seria dita flexível.

Veremos, então, no art. 60, em comparação com o art. 61, a diferença de legitimação. São três itens (incisos) sob o caput do artigo. Presidente da República, ou mais da metade das assembléias legislativas da Federação. Neste último caso, portanto, seriam 14 das Assembléias, que emitem a proposta assinada pela maioria dos deputados locais. Daí podemos ver a dificuldade. Por fim, os deputados e senadores: pelo menos 1/3 dos membros da Casa de onde veio a proposta. Além disso, a deliberação da proposta de emenda será mais difícil por mais um motivo; enquanto a lei ordinária será aprovada por maioria simples e a lei complementar por maioria absoluta, a emenda constitucional só será aprovada com 3/5 dos membros de cada Casa, o que corresponde a mais do que a maioria absoluta. Fora isso, são necessários dois turnos de discussão e votação. No caso da Câmara, são 308 deputados, e 49 senadores no caso do Senado. Se num turno não for atingida essa porcentagem de 60% (3/5), o projeto é rejeitado. Quando aprovada a proposta, quem promulga e publica são as Mesas Diretoras de cada casa; e não há deliberação executiva aqui; o Presidente da República só pode atuar, no procedimento de mudança da Constituição, na apresentação do projeto de emenda constitucional (exercer a iniciativa).
 

O estatuto dos congressistas

Visto o processo legislativo ordinário, terminamos as funções típicas do Congresso Nacional e começaremos agora a ver o estatuto dos congressistas. É um conjunto de regras que prevêem os direitos e deveres dos membros do Poder Legislativo. Existe, para eles, um conjunto de direitos e deveres diferenciado dos nossos, que somos pessoas comuns. Esse conjunto de direitos e deveres, chamado estatuto dos congressistas, tem regras que os colocam fora da incidência de certas normas, como as penais, por exemplo. Esse conjunto de regras, tanto de direitos quanto de deveres, visa dar independência à atuação do parlamentar, para que ele possa atuar sem temer ações judiciais, ainda que civilmente, como por danos morais, para que tenha ele tenha impulso independente. É também visto como uma garantia dos eleitores: o representante deve poder atuar e defender livremente os projetos de campanha pelos quais ele tenha conquistado o voto do eleitor.

Devemos entender que esse conjunto de regras tem relação com a função que o parlamentar exerce. Não adianta conferir a ele vitaliciedade como tem um magistrado. Bem como não o contrário: não faria sentido dar ao juiz inviolabilidade contra ações criminais. Cada estatuto de cada um dos três poderes terá relação direita com a natureza da função exercida por seus membros. Então, se o parlamentar exerce sua função debatendo questões de interesse da população, ele deve ser livre e não ter medo de fazer seu trabalho. Daí a imunidade parlamentar. Diferentemente do juiz, que tem vitaliciedade. Nada disso se aplica ao Poder Executivo nem ao Judiciário, mesmo que o Presidente da República, figura do Executivo, seja eleito.
 

Prerrogativas

Dito isso, vejamos agora as primeiras regras do estatuto dos congressistas, que são as prerrogativas. Depois veremos os deveres e as incompatibilidades.

As prerrogativas são um tratamento diferenciado em razão do exercício da função. A primeira diferença de tratamento são as imunidades. O que entendemos por imunidade? Note, antes de mais nada, que é uma noção diferente de isenção. Veja a diferença: duas pessoas são imunes ao pagamento do tributo X, pois elas pertencem a determinado grupo discriminado em lei (os que têm renda anual inferior a R$ 2.000,00, por exemplo). A imunidade ao tributo é pré-fixada em lei ou na própria Constituição, ou seja, já se conhecem as condições para que alguém seja imune. Já a isenção dependerá de um ato posterior, como uma lei que dirá “tais pessoas, por estarem dentro de uma descrição tal, ficarão isentas do tributo.”

A imunidade diz respeito àquele que está fora da incidência de uma norma. Que norma? No caso, são, por exemplo, normas que dispõem que “é crime caluniar alguém, injuriar alguém, difamar alguém” etc. A imunidade, então, é dividida em duas: imunidades materiais ou inviolabilidades, e as imunidades formais, em relação a processos ou prisões. Com relação às primeiras, o art. 53 diz que os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.

Então, sobre eles, não incidem as normas que estabelecem responsabilidades civis por danos morais, bem como normas penais sobre palavras e opiniões. Mas, obviamente, não é puramente assim; há limitações nessas prerrogativas:

A primeira é que o parlamentar deve estar no exercício da função, e o que ele disser tem que ter relação com esse exercício. As imunidades visam tão somente proteger o exercício da função, então dizemos que elas são impessoais.

Se ele está em casa, atuando como pai de família, desacata ou entra em conflito verbal com alguém do condomínio, ou provoca transtorno, ele não estará protegido pela imunidade pois tais atos não têm relação com o exercício da função de parlamentar.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal diz que a imunidade é presumida desde que o parlamentar esteja dentro do parlamento, dentro de seu recinto físico. Contudo, o Supremo entende que, se o Parlamento (Legislativo) quiser tomar providências internas contra o congressista, então não há problema, pois tais providências são tomadas interna corporis, e não cabe ao Supremo (Judiciário) interferir. Como no caso do falecido deputado Clodovil, quando fez alegações sobre o comportamento feminino contemporâneo; a deputada Cida Diogo (PT-RJ) se sentiu pessoalmente ofendida e exigiu explicações; feito isso, o parlamentar sugeriu que a colega não devesse se sentir ofendida pois ela não se encaixava na descrição das mulheres a quem o deputado se referira. Cida estudou a possibilidade de processar Clodovil por injúria, mas este estava sob a imunidade. O líder do PT na Câmara, Luiz Sérgio, resolveu então entregar uma representação ao Presidente da Casa (Arlindo Chinaglia, PT-SP) para abrir processo por quebra de decoro contra Clodovil ¹. Note que o processo de cassação por quebra de decoro parlamentar é um ato exclusivo do Congresso Nacional. Falaremos sobre ele adiante.

Então, no caso de excesso, a Casa pode processá-lo por quebra de decoro, mas não por crime.

Se tiver sido praticado fora do recinto do Parlamento, há que se perquirir: o ato, digamos, de suposta calúnia, tem relação com o exercício do mandato?

A segunda característica da imunidade material, e esta não é uma limitação aos atos do parlamentar, é que ela não é pessoal, mas é permanente, no sentido de que a norma não pode retroagir ao tempo em que a imunidade cobria o sujeito. A liberdade do parlamentar também foi pensada pelo constituinte até mesmo no momento em que ele deixasse o posto, para que não ficasse com medo ao acabar o mandato. A imunidade é, dessa forma, permanente no sentido de que o parlamentar ficará, para sempre, protegido de represálias judiciais pelos atos que praticou enquanto estava no exercício do cargo; logo, não caberá contra ele, depois de findo o mandato, ação indenizatória no cível ou ação criminal por crimes como calúnia que por ventura possa ter cometido naquele período. Isso é para evitar que, durante o exercício da função, ele fique receoso ao praticar atos inerentes à própria atividade parlamentar, que, essencialmente, são baseadas na expressão. Daí parlamentar. Ou seja, se ele temer futuras ações depois de terminado o mandato, essa proteção de nada teria servido. Em outras palavras, se algo não gerou crime durante o mandato, não deverá gerar depois dele. Entender o contrário é admitir que a imunidade é um instrumento frágil e antigarantista.

A imunidade material, como vimos, protege o parlamentar no exercício da função (a liberdade) para proteger o parlamentar da incidência de normas penais ou cíveis por palavras e opiniões que ele tenha emitido.

E se o parlamentar briga na rua, ou se envolve com o tráfico, ou pratica lavagem de dinheiro, ou mesmo faz um massacre com motosserra? Isso não está coberto pelo art. 53. Deveriam eles ser imunes? Isso são apenas palavras ou opiniões? Bom, ninguém mata apenas com a palavra. Em tese, portanto, eles não devem estar cobertos pela imunidade. Mas existe uma outra regra, também para proteger o parlamentar contra perseguições arbitrárias e evitar, agora, que ele se ausente de sua atuação parlamentar para responder a processos que venham a ser arbitrários. A idéia da norma é essa. Como hoje em dia a gente vê que quase não há processos arbitrários, essa norma está no ordenamento apenas como garantia. Depois da Emenda Constitucional nº 35, não houve suspensão de processo contra parlamentar.

Há outra limitação na prerrogativa do parlamentar com relação a ser preso? Sim: ele poderá ser preso desde que seja em flagrante delito por crime inafiançável; e ainda assim os autos da prisão serão remetidos para seus colegas para decidir se ele ficará preso ou será solto. Também está imune a mandado de prisão por dívida de alimentos e de prisão preventiva. A única hipótese é mesmo o flagrante delito de crime inafiançável. Nenhum tipo de prisão provisória é possível. Mas a jurisprudência diz que o parlamentar pode ser preso em razão de sentença penal condenatória transitada em julgado. Ainda assim, quando o parlamentar é preso, os autos do processo têm que ser remetidos a sua Casa legislativa (Câmara ou Senado) para que esta delibere se ele ficará mesmo preso.

Vejam o que aconteceu em Rondônia: houve um episódio no qual a Assembléia Legislativa do estado tinha todos exceto um de seus parlamentares envolvidos em crimes de quadrilha ou bando, lavagem de dinheiro, corrupção passiva e concussão. inclusive o Presidente da Assembléia, que foi preso. Os autos não foram remetidos à Casa para que os colegas resolvessem sobre a manutenção de sua prisão, obviamente, já que todos estavam envolvidos. Não quereriam deliberar sobre isso porque, se decidissem soltar, isso não seria bem visto pela opinião pública e haveria custo político; por outro lado, se mantivessem o Presidente preso, ele apontaria os outros envolvidos. O raciocínio por trás da não-entrega dos autos para deliberação da Casa é, na verdade, o raciocínio lugar comum.

Mas não é o raciocínio que deve ter um operador jurídico ou constitucionalista. Note que a norma não tem exceção. Ela não deixa de incidir, por exemplo, se todos os colegas da Casa estiverem envolvidos no mesmo crime, situação que obviamente não foi visualizada pelo constituinte. Quando o caso subiu ao Supremo Tribunal Federal, este decidiu abrindo essa exceção; decisão essa feita de acordo com a opinião pública! E, como sabemos, ela nem sempre dispõe dos elementos corretos para julgar. Isso gerará insegurança jurídica. Esta brecha foi aberta, amanhã poderá ser outra, e a democracia irá para o ralo juntamente com a segurança jurídica. Muitas vezes é melhor ficar com ela do que com a justiça propriamente dita.

Vejamos que, com relação ao processo, houve uma alteração importante no texto do art. 53, § 3º.

Recebida a denúncia, não é necessário... ou seja, não há nenhum ato que tenha que ser praticado antes, como autorização para que o foro especial (STF) receba a denúncia. Então, se o parlamentar prática um crime, exceto os relativos a palavras e opiniões, o Supremo recebe a denúncia. Ele não poderá ser preso, mas será processado. Em que consiste essa prerrogativa que eles têm em relação ao processo que nós não temos? O processo penal contra um parlamentar pode ser suspenso, até terminar o exercício do mandato. Então a prerrogativa da imunidade formal em relação ao processo consiste na possibilidade de sustação do processo contra o parlamentar por um partido com representação no Congresso Nacional, seja o dele mesmo ou não. Os colegas podem suspender o processo, como do mensalão. Mas nós já ouvimos um escândalo como esse? Isso seria o mesmo que a suspensão de um processo por algo como o mensalão apenas por serem colegas. Felizmente, portanto, não aconteceu, ainda. Mas pode acontecer, apesar da improbabilidade por causa do custo político de se “passar a mão na cabeça de um colega criminoso”. Essa regra, portanto, existe para proteger o parlamentar contra processos arbitrários. Só pode ocorrer isso, contudo, após a diplomação. Então atenção às datas.

Vejam: o processo se instaura quando do recebimento da denúncia pelo juiz, e termina quando da sentença ou acórdão. Depois do oferecimento da denúncia, interrogatório, depois alegações preliminares, pedido de novas provas, despachos... tudo de acordo com a Lei 8038. Logo o pedido de suspensão pode vir a qualquer momento entre o recebimento da denúncia e a sentença ou acórdão, logo, em qualquer um dessas fases processuais. Esse é o período referido no artigo. Todos os atos praticados são aproveitados quando o processo é mandado para a justiça comum.

E se o parlamentar for reeleito? O crime aconteceu após aquela diplomação. A professora entende que terá sim que haver mobilização para suspender novamente o processo. Então, a tendência é que tudo tenha que acontecer novamente, pela lógica e pela redação. Mas não há segurança alguma que deva ser de fato assim. Falta acontecer para sabermos. Há ainda outra hipótese: e se o parlamentar estiver exercendo cargo de Ministro de Estado? Ele conserva a imunidade? Não. A imunidade é apenas para o exercício da função parlamentar. Se ele está no Executivo, ele tem as prerrogativas do Executivo apenas. Isso é muito importante. Observem:

Antes de 2001, a imunidade formal em relação ao processo era a seguinte: para que o parlamentar fosse processado, ou seja, para que houvesse o recebimento da denúncia, a Casa da qual ele fosse teria que autorizar. O ministro que apreciava teria que emitir um pedido à Casa para que esta autorizasse a instauração do processo. Enquanto isso, o ato que instaura o processo não poderia ser praticado. Isso suspenderia a prescrição do crime, pois o Estado estaria impedido de agir. Então, a Casa legislativa recebia o pedido, e o que ela fazia? Calava-se e não deliberava. Isso causava muito alvoroço público. Portanto, depois da Emenda Constitucional nº 35/2001, a quantidade de denúncias recebidas foi enorme. Tudo que estava congelado pôde andar. Isso significa que a prescrição passou a poder correr novamente.

Inclusive houve um inquérito instaurado contra um parlamentar que estava na fase do recebimento da denúncia. Como não havia a licença da casa, já que o ocorrido foi anterior à Emenda Constitucional nº 35, a apreciação pelo STF ficava congelada e a prescrição parava. Só que, em vários momentos, o parlamentar deixou o cargo no Legislativo para ocupar o cargo de ministro. Não houve uma provocação do Ministério Público, que poderia ter agido no momento e em que ele estava desprotegido, pois a prescrição poderia correr, e o Estado poderia agir. Quando a emenda foi aprovada, tudo que estava parado voltou a andar, e o Supremo, quando começou a deliberar, viu que o caso já se encontrava prescrito. Por conta disso o Supremo Tribunal Federal ficou visto como o órgão protetor dos portadores de imunidade.

Os parlamentares têm foro especial por prerrogativa de função, de acordo com o § 1º do art. 53. Mas ele só pode ser processado criminalmente? Não pode o Supremo processar o parlamentar por dívida de alimentos, ou por execução fiscal, ou ação civil de indenização? O Supremo só o processará por crimes. Vemos isso no § 1º do art. 53, em conjunto com o artigo da Constituição que diz qual é a competência do Supremo Tribunal Federal: art. 102, inciso I, b. Não se percam na posição desse artigo no texto da Constituição: o art. 102 está no capítulo III (do Poder Judiciário) do mesmo Título IV (da organização dos poderes).

Notem a palavra originariamente. A ação começa no Supremo. Alínea b. Notem também a expressão: infrações penais comuns. Vigora apenas enquanto o parlamentar estiver no exercício da função. Se ele deixou de ser parlamentar, os autos serão remetidos ao juiz de primeira instância, que seria o competente para julgar seu caso se ele não fosse parlamentar, em qualquer que seja a fase que o processo esteja. Tendo sido o crime cometido antes da diplomação, a imunidade formal não incidirá sobre ele. Juiz de primeira instância não é competente para processar e julgar parlamentar.

Não há restrição quanto à data de expedição do diploma em relação à incidência da imunidade formal ou material, ou seja, quando da diplomação, ambas as imunidades já se tornarão eficazes.

No Supremo há pessoas que não são parlamentares respondendo ao processo do mensalão. Porque estão lá, se eles não têm prerrogativa de função? Há uma regra que diz que o foro mais alto se estende aos co-autores. Como governador e deputado federal em concurso para um crime: o governador deve ser processado pelo STJ, enquanto o deputado deve ser processado apenas pelo STF. Então, STJ + STF = STF. Mas, quando reúne-se o processo, há uma regra do Código de Processo Penal que diz que o juiz, se achar que deve, poderá desmembrar o processo. E, aí, cada um dos autores irá para seu foro competente. Cabe ao ministro decidir sobre isso. No caso do mensalão, Joaquim Barbosa.
 

Obrigação de testemunhar, incorporação às Forças Armadas e vigência do estado de sítio

Enquanto nós temos a obrigação de testemunhar caso convocados, e ainda com a obrigação de falar a verdade, os parlamentares têm uma prerrogativa, no § 6º do art. 53:

Eles têm a opção de não testemunhar.

Incorporação às Forças Armadas:

A regra deste inciso é auto-explicativa. Mas porque existe essa regra? Separação dos poderes! O Presidente da República é chefe das forças armadas, e declarar guerra ou celebrar a paz é atribuição dele. Sendo ele figura do Poder Executivo, ele não pode interferir no Legislativo por lhe retirar um dos membros para integrar o exército. 

§ 8º:

Estado de sitio é momento de exceção no Estado. Os direitos fundamentais podem ser suspensos durante esse período. Menos as imunidades parlamentares.
 

Deveres do congressista

Nem só de prerrogativas ele vive.

Segundo o art. 54, os parlamentares têm algumas incompatibilidades. São situações ou atos que são incompatíveis com o exercício do mandato. O objetivo é evitar que ele se veja numa situação de divisão, em que ele fica em duvida de qual interesse privilegiar. Para evitar, há restrições que já impedem que o parlamentar fique na situação de dúvida. Se ele não se desincompatibilizar, ele perderá o mandato.

Art. 54:

Expedição do diploma pelo TSE ou TRE é o ato da diplomação, que é um ato formal. Eles não podem firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público depois dela.

Empresas privadas que exercem função pública por concessão: transporte, água, energia, telecomunicações. Empresa concessionária de serviço público, como operadoras de telefonia móvel, então não podem celebrar contrato de prestação de serviço com o parlamentar? Como eles têm celulares, então?  Cuidado com a sutileza: a regra exclui exatamente essas hipóteses. Eles não poderão celebrar contrato com empresas concessionárias de serviço público, exceto se houver cláusulas uniformes. O que é isso? São cláusulas contratuais que existem para todos os contratantes, independente de quem sejam, como os deveres do assinante de um serviço de telefonia celular de pagar sua conta sem atraso, e em troca receber o sinal. O que não pode é o parlamentar ter um contrato celebrado com cláusulas específicas para ele, muito menos pelo fato de ele ser parlamentar, como na hipótese de ele ser prestador de consultoria para uma dessas empresas.

Alínea b: ele não pode, enquanto parlamentar, aceitar cargo, função ou emprego remunerado de uma autarquia, nem ocupar um cargo nela ou em qualquer empresa pública, pessoa jurídica de direito público, sociedade de economia mista, empresa prestadora de serviço público por concessão.

O que é cargo demissível ad nutum? Ad nutum significa “discricionário”, ou “ao arbítrio, conforme a vontade”. Neste contexto, é como um critério subjetivo de quem pode praticar um ato, aqui entendido como o ato da demissão. Ou seja, cargo demissível sem processo administrativo prévio, como cargo comissionado (confiança). E se o parlamentar fosse o acionista majoritário de uma empresa? Vejam as restrições. Isso significa que ele pode continuar sendo empresário; o que não pode é a empresa dele ter contrato com entidades de serviço público.

Quanto à alínea c do inciso II: Não pode o parlamentar patrocinar causa em que uma dessas entidades seja interessada. Essa é a expressão usada para “representação advocatícia”. Finalmente, a letra c diz que agora não é mais possível que o parlamentar seja titular de mais de um cargo público eletivo.
 

Hipóteses de perda de mandato

Estão no art. 55. No art. 56, estão as hipóteses que não ensejarão perda de mandato parlamentar.

Os incisos falam respectivamente sobre:

• Inciso I: infringir qualquer das proibições no artigo anterior;
• Inciso II: decoro;
• Inciso III: faltas;
• Inciso IV: suspensão de direitos políticos;
• Inciso V: decreto da justiça eleitoral;
• Inciso VI: sentença criminal.

São as hipóteses de perda de mandato. Os §§ 1º a 4º regulamentam como ocorrerá a perda do mandato, o procedimento.

O § 2º estabelece que, nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida: essa palavra nos faz chegar à conclusão de que a questão tem que ser colocada, e deve haver o voto com maioria absoluta. Dependem, portanto, da deliberação da Casa à qual pertence o parlamentar. Logo, deverá haver uma votação, secreta, mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político com representação no Congresso Nacional, assegurada a ampla defesa. Mas o mesmo artigo tem o § 3º, que fala que os incisos III a V dizem que a perda do mandato será declarada, não decidida. No caso de ser declarada, declara-se algo que já ocorreu, um fato consumado. O que gerou a declaração são fatos anteriores. Assim, a perda do mandato será determinada por algo ocorrido; a Mesa somente declarará o que já aconteceu, o que é uma formalidade. A questão é: como se assegurar a ampla defesa nos casos de declaração? O que interessa é que o parlamentar tenha chance de exercer a ampla defesa antes da declaração. Como, por exemplo, alegar que a declaração da justiça eleitoral é referente a um homônimo.

Quais são as hipóteses em que acontecerá a perda de mandato com a necessidade de decisão, nos termos do § 1º? Se envolve decisão, envolverá um juízo de oportunidade e conveniência da Casa em cassar aquele parlamentar. Digamos que se descobre que o parlamentar possui um contrato com uma empresa e obteve lucro com ela. Um procedimento deverá ser instaurado. Então a primeira hipótese é a violação das incompatibilidades.

Segunda hipótese: quebra de decoro parlamentar: o que é isso? Tem a ver com a postura do parlamentar no exercício de suas atividades. O parlamento, enquanto instituição da República, tem uma presunção de dignidade. E o parlamentar, sendo membro, deve ter um comportamento consonante com isso. O decoro está relacionado com a instituição que tem uma dignidade, que não pode ser ofendida por atos que venham a ser incompatíveis com ela. Que atos seriam esses? O art. 55, § 1º já fala em dois:

A Constituição diz que o abuso das prerrogativas e a percepção das vantagens são incompatíveis com a dignidade do Parlamento. Quanto ao abuso, isso significa que Clodovil poderia, neste caso, ter seu mandato cassado por quebra de decoro em virtude daquele episódio. Se fosse o caso, deveria haver uma decisão, nos termos do § 2º. A outra hipótese de quebra de decoro é o recebimento de vantagens indevidas. Mensalão, por exemplo. Essas hipóteses não são taxativas, mas meramente exemplificativas. O regimentos internos das Casas disporão sobre outras hipóteses.

Terceira hipótese: sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado. Por que isso? Porque o parlamentar pode cometer um crime que não tenha correlação com o exercício do mandato. Como homicídio culposo. Entende-se que o mandato deve prevalecer neste caso. Nesta questão, o interessante é que o parlamentar só perderá o mandato por sentença condenatória transitada se houver uma decisão da Casa. Os colegas colocarão a questão em votação, e poderão emitir o seguinte juízo: “apesar de ele ter sido condenado, achamos que ele não deve deixar de exercer o mandato.” Ele continua parlamentar, condenado criminalmente, dependendo do tipo de pena que for imposta, ele poderá cumpri-la sem prejuízo do trabalho dentro da Casa. Mas, se for mesmo uma pena privativa de liberdade, o Supremo entende que ele poderá sim ser preso, desde que a sentença tenha transitado em julgado. Esta questão é interessante porque o parlamentar terá que acabar por deixar de exercer o mandato, pois será preso. E nisso, o Supremo entra em contradição.

Resumo das hipóteses de perda de mandato:

1. Violação das incompatibilidades;
2. Quebra de decoro parlamentar;
3. Condenação criminal em sentença transitada em julgado.

Então, o parlamentar perderá o mandato por deliberação da Casa à qual ele pertence nessas três hipóteses. Elas são chamadas de cassação do mandato. Não confundam com cassação de direitos políticos. Cassação dos direitos políticos, que são direitos fundamentais, não é mais possível na atual ordem constitucional. Aqui estamos falando do mandato, e o parlamentar cassado continuará com seus direitos políticos. A inelegibilidade nos termos da Lei Complementar 64/1990 é uma coincidência. A extinção de mandato ocorrerá nas três outras hipóteses: incisos III, IV e V. Quais são essas hipóteses? Vamos ver uma a uma:

Inciso III:

O que é mesmo sessão ordinária? Cada dia de trabalho é uma sessão ordinária. Logo, tenham cuidado com a possibilidade de confusão com o conceito de sessão legislativa ordinária. No final do ano, chega-se à conclusão de que a sessão legislativa ordinária teve, suponhamos, 200 sessões ordinárias. Se o parlamentar não comparecer a mais de um terço desses dias sem justificar, a Constituição presume que ele praticamente renunciou ao mandato. É como se ele não tivesse mais interessado na atividade. A partir do número de sessões ordinárias que aconteceram em uma sessão legislativa, contam-se o número de presenças. Se ele tem mais de 1/3 de ausências, o mandato dele se extingue. Nisso, o partido político que estiver interessado na extinção daquele mandato provocará a Mesa, que inicia o procedimento de declaração de extinção de mandato, e, resguardada a ampla defesa, ele apresentará seus documentos, se quiser.

Inciso IV:

Para que um indivíduo se torne parlamentar, ele deverá estar no gozo dos direitos políticos, que são a capacidade de eleger e ser eleito. Isso é direito político em sentido amplo. Esse conjunto de direitos pode ser suspenso. Não há mais cassação de direitos políticos, como já falado. Se ouvirmos essa expressão, podemos ter certeza que ela está errada. As hipóteses são taxativamente previstas na Constituição, pois são direitos fundamentais. Não poderá haver emenda diminuindo a quantidade de direitos políticos. Por lógica, portanto, a perda dos direitos políticos ensejará a perda do mandato. Se for o caso, a perda do mandato se dá por declaração da Mesa. O que ela pode fazer a não ser simplesmente declarar o ocorrido? O pressuposto do mandato do parlamentar, que é estar no exercício dos direitos políticos, não mais existe, então ele (o parlamentar) deverá ter seu mandato cassado.

A Constituição diz, então, que uma das hipóteses de extinção de mandato por declaração da Mesa é a perda ou suspensão de direitos políticos. São apenas e tão somente as do art. 15:

Portugueses equiparados: português que mora no Brasil não necessariamente é equiparado. Ele tem que passar pela formalidade. Não é necessária a naturalidade. Fora isso, o estrangeiro que queira estabelecer direitos políticos aqui terá que se naturalizar. Se ele sofrer ação de cancelamento de naturalização, ele perderá, em decorrência disso, seus direitos políticos. O pressuposto do exercício do direito político cai por terra, que, nesse caso, é a naturalização.

Outra hipótese: incapacidade absoluta. Enseja perda de direitos políticos. Se ele era parlamentar e foi acometido de uma doença ou sofreu um acidente grave, declara-se a perda do mandato.

Vejam os demais incisos. Recusar a cumprir obrigação a todos imposta, conforme dito no inciso VIII do art. 5º, é um fato que enseja a perda dos direitos políticos. O mesmo para a improbidade administrativa: quando a ação de improbidade (que corre na primeira instância, já que o Supremo é apenas para crimes, e não para infrações administrativas) chega ao final, a sentença determina a suspensão dos direitos políticos. Sendo parlamentar, o mandato é extinto.

A condenação criminal é também uma causa de suspensão dos direitos políticos, conforme a redação do art. 15, mas pelo art. 55 ela também é considerada causa de extinção de mandato. Então, estamos diante de um conflito aparente de normas constitucionais. O que a Mesa tem que fazer? Colocar para decisão ou simplesmente declarar? Todo conflito no ordenamento jurídico é apenas aparente, pois eles têm que ser solucionados pelo critério hierárquico, cronológico, ou por especialidade. Qual é o caso? Ambas são normas constitucionais, e são originarias, logo não há diferença hierárquica nem cronológica. Mas há uma geral e outra especial? A norma de cassação é especial em relação ao art. 15, que fala da perda dos direitos políticos por todos. O art. 55, § 2º especifica os parlamentares. Membro do Poder Executivo vai se submeter à regra do art. 15. Então, esta regra prevalece por especialidade.

Essa foi a cassação e extinção.
 

Renúncia do parlamentar

Finalmente, vamos para o § 4º do art. 55...

...que fala sobre a renúncia. É uma regra que teve sua inclusão a partir da emenda constitucional de revisão de 1994. Houve um caso em que se descobriu que os parlamentares faziam emendas ao orçamento direcionadas às suas bases eleitorais e seus próprios bolsos. Eram os chamados “anões do orçamento”. O processo chegou até a última etapa, a deliberação. Os sujeitos renunciaram no último momento, e não perderam a elegibilidade, pois seus mandatos não foram perdidos por cassação, mas por renúncia. A emenda, portanto, veio para determinar que, caso haja um processo que possa levar à perda do mandato, a renúncia não produzirá efeito nenhum enquanto o processo estiver correndo. Se ele for cassado, a renúncia perde o objeto, e se não for, ele resolverá se deseja continuar com a renúncia ou não.

1. No documento entregue, Luiz Sérgio dizia que Clodovil fora “preconceituoso, sexista e homofóbico”.