Vamos para a segunda parte de nossa matéria, a Organização Administrativa brasileira. Para falar em Organização Administrativa, devemos observar uma ligação estreita que a doutrina faz a partir da nossa Constituição entre os conceitos de Estado, Governo e Administração. O Direito Administrativo surge com o próprio Estado, especialmente a partir da Revolução Francesa, com o próprio Estado Democrático de Direito. Há uma vinculação estreita entre a Administração Pública e o aparecimento do Estado Democrático de Direito, independente das formas de Estado que podem ser adotadas.
Nossa
Constituição de 1988 é a
primeira no Brasil que apresenta um capítulo específico sobre a
Administração
Pública; isso não foi feito por nenhuma outra. É o Capítulo VII dentro
do
Título III. O Título III é o Título da Organização do Estado, começando
pelo
art. 18.
| Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. [...] |
Importante também é notar que não se fala em territórios aqui, pois no passado não tinham personalidade jurídica. Não eram pessoas jurídicas de direito público. Eram considerados autarquias territoriais; uma espécie de descentralização, ao contrário da descentralização política, que envolve a separação da União, estados, municípios e Distrito Federal. Quanto aos territórios falavam-se em descentralizações territoriais, autarquias territoriais submetidas à supervisão do governo federal em função de administrativamente estarem qualificados em termos da organização da Administração Pública Federal. O antigo Ministério do Interior foi substituído pelo da Ministério da Integração Nacional.
Também
importante dizer que o
novo Código Civil passou a tratar os territórios como pessoas jurídicas
de
direito público.
| Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público
interno: [...] II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios; [...] |
Se forem criados novos territórios, questiona-se se seria possível modificar essa característica da Administração, já que haveria novas pessoas jurídicas de direito público; indaga-se também se poderiam ser entes administrativamente descentralizados, como as autarquias, que são pessoas jurídicas de direito público. Teremos que definir isso quanto aos territórios, caso apareçam novos. O que se sugere é tratar o território como outro ente da Administração Pública, mas com uma característica diferente da anterior, que era ser uma pessoa jurídica de direito privado.
Lembrando ainda que nossa Constituição, quando trata dos entes políticos, estabelece também a questão da competência, como sendo a aptidão atribuída pelo próprio texto constitucional sobre determinadas matérias e sobre legislações. Fala-se em competência material e legislativa. Material para a prestação de serviços, exercício do poder de polícia, e outras funções, algumas por alguns entes da Federação somente, outros de maneira comum; em matéria legislativa há a privativa, concorrente, plena, suplementar, o que é mais uma questão que envolve a natureza política da Federação brasileira em que há a necessidade de se estabelecer uma separação de competências, seja material ou para legislar em relação a esses entes.
Repetindo as competências de cada ente político:
E também a organização administrativa: a organização política é a organização dos entes em função da competência, como da União, dos estados, dos municípios, e do Distrito Federal. E também a organização político-administrativa, com o intuito de separar a função administrativa daquelas funções tradicionais do estado, que são a executiva, legislativa e judiciária, em que cabe ao Poder Executivo, de uma forma predominante, uma função administrativa propriamente dita. Executiva é de executar, mas executar o quê? As atividades materiais e legislativas que lhe foram conferidas pela Constituição. Relembrando que essa função executiva é exercida 90% pelo Poder Executivo. 10% dos nossos orçamentos públicos é que alocam recursos para o Judiciário e para o Legislativo.
É essa função executivo-administrativa que cabe ao Direito Administrativo detalhar, a partir do conceito do que vem a ser Administração Pública. Nossa Constituição fala em Administração Pública, que é o termo usado no texto constitucional e em outras disposições infraconstitucionais, mas não há um conceito jurídico.
O
que é Administração Pública? A
doutrina coloca os conceitos de Administração Pública em sentido amplo
e em
sentido estrito. Em sentido amplo, além da função administrativa
propriamente
dita, execução das políticas públicas, a função política, de elaboração
das
políticas públicas. O estabelecimento de diretrizes, bases, orientações
em
matéria política. Alguns órgãos têm essa característica da
Administração
Pública de exercer predominantemente uma função política. Tanto assim
que, após
a Constituição de 1988, surgiu a expressão “agentes públicos” como
executores
dessas políticas. Na verdade é uma expressão ampla que envolve os
agentes
políticos e administrativos, servidores públicos, empregados públicos,
ou
nomeados, ou eleitos, e que exercem, de maneira preponderante, a função
política,
como no Congresso Nacional ou como os Ministros de Estado, que são nomeados.
Alguns
doutrinadores incluem inclusive a magistratura, mas outros discordam
que ela
integre esse conceito político. Caberia somente para os Ministros dos
tribunais
superiores.
Atos administrativos
Vamos estudar os atos administrativos mais detalhadamente na próxima unidade da nossa matéria. Vamos falar somente o que nos importa agora: quando se fala nos atos administrativos, temos também os atos em sentido amplo e em sentido estrito. Os atos administrativos em sentido amplo envolvem todos os atos de natureza política, como a decretação de intervenção federal, de guerra, de estado de sítio. São atos de natureza política. Mas como fazem parte, alguns deles, da Administração Pública, como o Conselho de Defesa Nacional, um órgão superior de consulta do Presidente da República, em todos eles existe a função administrativa também. Nenhum deles pode funcionar se não tiver o apoio administrativo, a atividade meio para desempenhar suas atividades principais.
Vamos encontrar o conceito de Administração Pública em sentido amplo como o conjunto de órgãos que exercem a função política do Estado, mais a função administrativa.
Em sentido amplo e em sentido estrito temos, portanto, esse conjunto de órgãos que exercem a função política e a função administrativa. Outros doutrinadores entendem que só importa a função administrativa para a definição do que seja um ato administrativo, excluindo a função política.
Além disso, os conceitos de Administração Pública, como vamos encontrar, são de dois tipos: no sentido formal ou subjetivo, em que se pergunta: quem executa a função administrativa? São, basicamente, os órgãos da Administração Pública Direta e, ainda, todas as entidades de Administração Pública Indireta, ou seja, as pessoas jurídicas que integram a Administração Pública e mais as pessoas jurídicas que integram indiretamente a Administração Pública, como as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações. Esse complexo de órgãos que integram a Administração Pública é que determina então quem executa a função administrativa. Se pegarmos nossa Constituição, no art. 37, temos a noção formal ou subjetiva, ao determinar:
| Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) |
É um conceito subjetivo-formal. Caracteriza os órgãos que executarão as políticas públicas. O conceito subjetivo tem a ver com a definição constitucional de Administração Pública que é dada no art. 37.
Mas há outro aspecto, que é o conceito sob a faceta substantiva, material ou funcional, que responde a outra pergunta: o que executa? Que tipo de atividades que compõem a função administrativa? Basicamente encontraremos na doutrina um elenco de quatro atividades: prestação de serviços públicos, exercício regular do poder de polícia, atividade administrativa de intervenção do Estado, seja na propriedade, seja no domínio econômico, até na ordem social, seguindo os Títulos VII e VIII da Constituição, e, por fim, a atividade de fomento, no sentido de conceder benefícios e incentivos para o exercício de certas atividades que interessem à Administração Pública, seja sob o ponto de vista tributário ou sob o ponto de vista creditício, através, por exemplo, de isenções tributárias, de imunidades tributárias, de remissão (perdão) de dívidas tributárias, de anistias, e também de juros subsidiados.
Portanto, em classificando os atos administrativos em relação ao aspecto substantivo, material ou funcional, importa é dizer “o que se executa”; a doutrina elenca quatro atividades:
A Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil são executores da atividade de fomento ao crédito, que o fazem em função do interesse social e econômico.
Essa questão da intervenção no domínio econômico gera até a discussão sobre isso ser matéria de Direito Administrativo ou de Direito Econômico. Há alguns reflexos em relação a essa questão de atividades, que veremos no futuro. Alguns autores acham que, em se tratando de serviços públicos executados sob a forma de concessão ou permissão, isso é o conceito material, e se submete ao regime jurídico de direito público. Enquanto isso, em outros casos, as empresas estatais seguem o regime jurídico de direito privado, especialmente na atividade econômica, como a Petrobras. Isso tem reflexo até no Supremo Tribunal Federal, quando se tratam das imunidades tributárias. Empresas estatais, no passado, não tinham imunidades tributárias. A ECT, por exemplo, é considerada prestadora de serviços, então o Supremo entendeu que ela tem direito à imunidade.
Organizações sociais que celebram contratos de gestão com o Estado, como a Rede Sarah Kubistchek: entende-se que esta é uma atividade material de prestação de serviços, embora não exercida pelo Estado, mas por meio de um contrato de gestão, daí regrado pelo regime jurídico de direito público.
Consequência é que algumas instituições que integram o conceito formal de Administração Pública fiquem dele excluídos. Exemplo: empresas estatais que exerçam atividade econômica. Estende-se também a organizações privadas que celebram contratos de gestão, e também as organizações da sociedade civil de interesse público, que prestam serviços públicos. Por isso, não necessariamente o serviço público é prestado diretamente pelo Estado, porque pode ser prestado por autorização ou até mesmo mediante contratos de gestão, termo de parcerias, concessão, permissão, Então dentro do critério material, constitucional ou substantivo, a execução do serviço, neste caso, se inclui dentro do conceito de Administração Pública. E, se é dentro do conceito de Administração Pública, entende-se que deve ser prestado sobre o regime jurídico de direito público, que é peculiar da Administração Pública Brasileira.
Divisão da Administração Pública
Primeiro dispositivo legal que vemos, que estabelece a divisão da Administração Pública em direta e indireta, é o art. 4º do Decreto-lei 200, aplicado apenas à Administração Pública Federal e, especificamente, ao Poder Executivo da Administração Federal.
| Art. 4° A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Emprêsas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundações públicas. Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. |
Mas o que seria a Administração Direta? Nossa Constituição não diz isso. O Decreto-lei 200 diz que ela seria constituída pelos órgãos integrantes da Presidência da República e dos Ministérios. É, portanto, a doutrina que estabelece isso, e somente a doutrina. Um dos conceitos o professor retirou de um livro que surgiu recentemente:¹ conjunto de pessoas jurídicas políticas, União, estados, municípios e Distrito Federal, os órgãos que integram essas pessoas, que envolvem todos os poderes por desconcentração, que não têm personalidade jurídica, aos quais a lei confere o exercício da função administrativa.
Pela primeira vez vemos a expressão desconcentração. "Os entes federativos e seus órgãos que os integram por desconcentração." O que é isso? Desconcentração vem a ser uma técnica de racionalizar a distribuição de competências, ao contrário da concentração. Retira-se do centro. Concentrar é estabelecer um núcleo do poder de uma maneira centralizada. A desconcentração tem esse mesmo sentido mas de maneira diferente; é uma técnica de administração para distribuir as competências entre órgãos e agentes públicos, para que a Administração Pública funcione de maneira mais eficiente. Se pegarmos a estrutura do Poder Executivo Federal, temos a Presidência da República e os Ministérios. Para a Constituição, entretanto, cabe à lei criar Ministérios e órgãos públicos. Os demais poderes possuem autonomia administrativa e financeira. O Poder Judiciário, por exemplo, disciplina sua própria organização. No Poder Legislativo temos o regimento interno do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Aqui está a autonomia administrativa, com a produção de normas próprias para auto-organização.
Expliquemos melhor a diferença entre desconcentração e descentralização. Na desconcentração, temos a mesma pessoa jurídica de direito público fracionada em diferentes órgãos e agentes públicos, para aumentar o alcance e eficiência do órgão principal. Exemplo: a criação das Superintendências Estaduais da Fundação Nacional de Saúde, como diz o nome, uma em cada Estado, enquanto a Presidência fica aqui em Brasília. Observação: a Funasa compõe a Administração Pública Indireta, portanto este é um exemplo meramente didático, já que a doutrina raramente fala em desconcentração dentro da Administração Indireta. Na descentralização, transfere-se para diferentes pessoas jurídicas a atribuição de praticar certos atos. Exemplo: ao invés de ser desempenhadas diretamente pelo Ministério da Saúde, as obras de inclusão social mediante engenharia de saneamento ambiental para os municípios de até 50 mil habitantes são atribuição da Funasa, que tem personalidade jurídica distinta do Ministério.
De acordo com os apontamentos do professor,
| A desconcentração refere-se à prática de certos atos
que visam distribuir atividades no âmbito interno das instituições que
integram o núcleo de Poder, sem contar, portanto, com a instituição ou
a participação de outra pessoa jurídica, à vista da lei. Por exemplo,
dentro de um Ministério, a criação de delegacias regionais ou
estaduais, com suas divisões e seções. A descentralização reside na retirada de atribuições que poderiam ser realizadas por instituições que integram o núcleo do poder para outras pessoas jurídicas que integram a administração indireta. Não prescinde, portanto, da presença de duas pessoa jurídicas distintas. |
E o que é competência, neste caso? Atribuição conferida por lei para que os órgãos e os agentes exerçam a função pública. Funcionam dentro das mesmas pessoas jurídicas, através da criação de órgãos. Dentro do Poder Legislativo, Judiciário e Executivo, além do Ministério Público. Defensoria Pública e Advocacia Pública não são mencionados mas também têm seus próprios processos de desconcentração.
Importante observar que também pode haver desconcentração dentro dos entes da Administração Pública indireta, como já falamos acima. Além do exemplo já dado sobre a Funasa, há o Conselho fiscal e outras divisões dentro da Petrobras, atualmente chamadas de gerências. Muito embora quase só se fale em desconcentração na Administração Pública direta.
Formas de desconcentração
A desconcentração pode se dar em razão da matéria, como ocorre nos Ministérios, e, nos governos estaduais, com as Secretarias de Estado. No Distrito Federal temos uma desconcentração territorial, já que aqui não pode haver divisão em municípios, mas em Regiões Administrativas. Há as Secretarias de Estado, as Agências Reguladoras, a exemplo da Agefis, com sua estrutura interna. Há todo o detalhamento de atribuições para facilitar a tarefa da desconcentração.
Há também a desconcentração em relação à responsabilidade decisória. Faz-se em função do nível de responsabilidade. Alguns órgãos não tem poder de decisão, pois são de simplesmente de atendimento ou de cumprimento de decisões superiores, a exemplo das portarias, bibliotecas e áreas de protocolo. Então se faz a desconcentração em função da responsabilidade que os órgãos e agentes irão ter. São tomadores de decisões ou cumpridores delas?
Órgãos
No conceito de Administração Direta, temos os órgãos. O que são órgãos? Temos vários significados, até chegar ao conceito de órgão para o Direito Administrativo brasileiro.
Em sentido corriqueiro, as pessoas entendem como órgão qualquer instituição que faça parte da Administração Pública. Ministério é um órgão, o Supremo Tribunal Federal é outro, a Petrobras é outro, a ECT, o BRB... O cidadão comum não tem a noção técnica e entende por órgão qualquer instituição que faça parte da estrutura administrativa, independente de sua posição dentro dessa estrutura. O cidadão não tem esse discernimento de estabelecer o que são órgãos para o exercício das funções administrativas. Então ele usa um conceito de órgão em sentido amplo.
Se buscarmos em nossa Constituição, veremos uma curiosidade: quando trata da estrutura do Poder Legislativo, ela não fala em órgãos. Fala que a função legislativa é exercida através do Congresso Nacional, mas não chama o Parlamento de órgão. Além de tratar o Tribunal de Contas da União no exercício de uma função constitucional de fiscalização orçamentária, financeira, contábil, patrimonial e operacional, mas sem chamar de órgão.
No Poder Executivo, a Constituição não fala em órgãos. Menciona apenas Presidência da República e os Ministérios.
Entretanto, no Poder Judiciário há sim menção aos órgãos!
| Art. 92. São órgãos do Poder Judiciário: I - o Supremo Tribunal Federal; I-A o Conselho Nacional de Justiça; II - o Superior Tribunal de Justiça; III - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais; IV - os Tribunais e Juízes do Trabalho; V - os Tribunais e Juízes Eleitorais; VI - os Tribunais e Juízes Militares; VII - os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios. [...] |
Inclui até os juízes como órgãos. Juiz, na concepção constitucional, é tratado como órgão do Poder Judiciário. Curiosamente, o Ministério Público, a Defensoria Pública e a Advocacia Pública são tratados como instituições. Mas, quando se trata do Conselho de Defesa Nacional e da República, a Constituição usa a expressão “órgão”.
A Constituição não permite o estabelecimento de um conceito jurídico de órgãos, pois é desuniforme nesse aspecto. As únicas ocasiões em que se usa a expressão “órgão” ou “órgãos” são para o Conselho da República, para o Conselho de defesa nacional, e no Título do Poder Judiciário, no art. 92.
Para o Direito Administrativo, o juiz é, na realidade, agente público, e não órgão! Constitucionalmente, entretanto, é tratado como se órgão fosse.
No Direito Financeiro, damos uma conceituação diferente. Órgãos são somente as instituições que integram o mais alto grau e nível hierárquico dos poderes. O conceito de órgão para fins de orçamento é mais restrito. Presidência da República e Ministérios, por exemplo, na área do Poder Executivo. Na área do Poder Legislativo temos a Câmara dos Deputados, Senado Federal e Tribunal de Contas da União no Legislativo, e no Judiciário temos os juízes e Tribunais.
Assim mostramos a desuniformidade na expressão órgão nas normas positivas. Todavia o que nos interessa aqui é o conceito de órgão para efeito de Direito Administrativo.
A desconcentração, portanto, é uma técnica de administrativa para racionalizar o funcionamento da função administrativa, e que se faz através da criação de órgãos. Então, se é a distribuição das competências, os órgãos também traduzem isso, e são centros de competência instituídos para praticar atos e implementar políticas por intermédio de seus agentes, cuja conduta é imputada à pessoa jurídica. Esse é o conceito administrativo de órgão. É sempre um centro de competência, que decorre de um processo de desconcentração dentro da Administração Pública. Isso posto, perguntamos o seguinte:
Qual a natureza dos órgãos? Temos algumas teorias para responder. A teoria subjetiva confunde órgãos com agentes. Os órgãos são os próprios agentes. Significa que, uma vez morto o agente, morto o órgão. A teoria objetiva, por sua vez, confunde órgão com funções, um complexo de funções. Mas o órgão não tem vontade própria, então não poderia, por si mesmo, traduzir as funções. A teoria mista, que é uma combinação das duas anteriores, peca pelas próprias críticas dirigidas às teorias anteriores. Se os agentes desaparecem e os órgãos não têm vontade própria para serem realizadas, não há que se falar em teoria subjetiva ou objetiva.
A outra questão é: qual seria a natureza jurídica da relação que se processa entre agentes e os órgãos públicos? Aqui temos outras três teorias: do mandato ou do contrato, em que o Estado confere mandato para que os agentes façam seus trabalhos, o que é uma teoria não aceita porque os órgãos não têm vontade própria, então não podem estabelecer procuração para que os agentes ajam em seu nome. Há também a teoria da representação, que vem do Direito Civil, Direito que fornece várias bases para o Direito Administrativo. Essa teoria equipara o funcionamento dos órgãos aos incapazes no Direito Civil. Tutores e curadores são representados. Não tem mais sustentação pelo fato de que, se acontecesse, isso implicaria na impossibilidade da responsabilização do Estado em função de sua incapacidade. Não dá para colocar essa relação como sendo de representação equiparada ao direito privado em função daquilo que se faz para que os atos da vida civil daqueles que não podem se representar, que são submetidos à tutela e curatela, a ser desempenhada por outra pessoa, em regra por designação judicial. No Estado não há nenhuma designação judicial para que agentes públicos representem a Administração Pública.
A
teoria que ganhou importância
foi a da imputação, vinda da
Alemanha. É a teoria do órgão. Diz que a conduta dos agentes públicos
são
imputadas sempre à pessoa jurídica a que pertencem, para que a
responsabilização se faça contra o próprio Estado, e, se for o caso,
depois por
ação de regresso contra o próprio agente público. É a teoria que está
na base
da teoria da responsabilidade objetiva do Estado, no art. 37, § 6º da
nossa
Constituição.
| § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. |
Assim, chegamos ao conceito técnico-doutrinário de órgão: centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, por intermédio de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica que pertencem.²
Vamos repassar as teorias explicativas da relação entre os agentes e órgãos públicos.
Dessa observação, podemos estabelecer algumas características que se colocam para órgão público. O importante é que tenhamos em vista que o conceito de órgão público em Direito Administrativo é referente à Administração Pública direta.
Características dos órgãos públicos: órgãos, se tomados no sentido de Administração Direta ou integrante da Administração, não são pessoas jurídicas, portanto não têm patrimônio público, e suas receitas não são próprias. Muitas vezes se fala em receitas públicas, que pertencem aos órgãos a que estão relacionados. União, estados, municípios e Distrito Federal. Órgão da Administração Direta não tem nem patrimônio próprio. O que é adquirido irá integrar um patrimônio que pertence ao ente jurídico, e não é dele. O órgão não pode dispor daquele patrimônio. Portanto a alienação de bens tem que ser precedida de autorização legislativa, com avaliação dos bens.
Os órgãos atuam através de mandato, com relação interpessoal entre vários deles.
Outra característica que tiramos dos órgãos públicos em consequência disso é a incapacidade processual do órgão. Não pode propor ações em juízo, e, em regra, existe sempre algum órgão que irá defendê-lo. É o caso das Advocacias Públicas. Advocacia-Geral da União, por exemplo. O órgão por si mesmo não tem capacidade processual. Então as ações têm que ser propostas contra o ente político a que pertencem.
Terceira observação: os órgãos obedecem ao princípio da hierarquia, e estão colocados por desconcentração, representados por uma pirâmide, com um chefe que é o comandante em função da hierarquia. Temos, portanto, avocação e delegação de competência, possibilidade de punição, estabelecimento de sanções, tudo decorrente do princípio da hierarquia. Há, entre os órgãos da Administração Pública, a observância rigorosa desse princípio. São essas algumas características principais que, em geral, a doutrina apresenta para os órgãos. Há outra questão que é relacionada à possibilidade de alguns órgãos possuírem, por disposição legal, autonomia administrativa, financeira, e orçamentária.
O Decreto-lei 200 estabelece, no art. 172, a possibilidade de alguns órgãos da Administração Pública gozarem de autonomia financeira e orçamentária. Eram órgãos autônomos, essa era a denominação. Os órgãos em posição hierárquica superior podem baixar regimentos, mas nem todos têm autonomia administrativa. E financeira no sentido de terem receitas próprias sem que passem, necessariamente, pelo ente político.
| Art. 172. O Poder Executivo assegurará autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente aos serviços, institutos e estabelecimentos incumbidos da execução de atividades de pesquisa ou ensino ou de caráter industrial, comercial ou agrícola, que por suas peculiaridades de organização e funcionamento, exijam tratamento diverso do aplicável aos demais órgãos da administração direta, observada sempre a supervisão ministerial. |
Outro exemplo que acontecia no passado eram as antigas rádios e TVs nacionais, que depois passaram a fazer parte da Radiobras e da TV Brasil. Existe ali pagamento de cachês a artistas, e esses veículos geram receita própria pela atividade comercial. Infelizmente esse tipo de situação desapareceu. A gráfica do Senado Federal vende publicações técnicas. O art. 172 não está prejudicado, e continua vigorando para a área federal.
Hoje são apenas os Poderes, estes com autonomia garantida pela Constituição, além de poucas exceções em que os órgãos da Administração Direta gozam de autonomia financeira.
Demais classificações dos órgãos públicos
Há outras classificações dos órgãos colocadas pela doutrina, mas não há nenhuma disposição de Direito Administrativo.
Temos um critério que tem em vista a localização institucional do órgão junto às suas pessoas jurídicas políticas. Podem ser
Uma segunda classificação, quanto ao poder decisório, colocada pela doutrina também. Nela, temos os órgãos independentes, com poderes harmônicos e independentes entre si. Art. 2º da Constituição:
| Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. |
No Poder Judiciário são órgãos independentes os Tribunais.
Dentro do Poder Executivo o órgão independente é só a Presidência da República. Uma coisa curiosa é que, no Direito Financeiro, em termos de lei orçamentária atual, a Advocacia-Geral da União pertence à Presidência da República.
Temos a classificação quanto à posição que os órgãos ocupam na estrutura estatal. De acordo com ela, os órgãos podem ser:
Os independentes são os órgãos cuja competência deriva da norma constitucional e não estão subordinados a nenhum outro.
Os órgãos autônomos são os que estão abaixo dos independentes, têm grande poder de decisão, e exercem as atribuições de fixação de diretrizes políticas, como os Ministérios, Secretarias dos estados e municípios e do Distrito Federal.
Depois temos os órgãos chamados superiores, que são os que também têm uma grande parcela de poder decisório, porém abaixo dos órgãos autônomos. Então, em geral, são as divisões e departamentos. Toda Administração tem uma divisão em departamentos. Hoje as agências e empresas estatais usam gerências, como as de recursos humanos, de finanças, etc.
É curioso observar que a expressão órgão superior aparece designada especificamente para o Conselho de Defesa Nacional. É o único caso em que se tem a expressão órgão superior. Art. 89 da Constituição.
| Art. 89. O Conselho da República é órgão superior de consulta do Presidente da República, e dele participam: [...] |
Aparece aqui o Conselho da República, ao contrário do Conselho de Defesa, que é órgão de consulta.
Os órgãos subalternos são os que, via de regra, não tem poder decisório, e estão no final da hierarquia administrativa. São aqueles de atendimento ao público, portarias, bibliotecas, protocolos. Só cumprem decisões.
Outra classificação, bastante encontrada, é quanto ao número de órgãos.
Em regra os órgãos são compostos e não simples. O Ministérios são compostos de vários órgãos. A seção de protocolo não tem, abaixo dela, nenhuma divisão. Mas, nos Ministérios, podemos ter a consultoria jurídica, por exemplo. Geralmente, podemos afirmar que os órgãos subalternos são simples, justamente por não terem subdivisões.
Quanto à composição, os órgãos podem ser singulares ou colegiados. Os singulares são aqueles em que as decisões são tomadas por um único agente público. Ele tem a responsabilidade de tomar decisões. Nos órgãos colegiados temos decisões tomadas pela maioria de seus membros, o que leva à consequência de que deva haver um regimento interno. Congresso Nacional, Tribunal de Contas da União, Tribunais. Os Conselhos, como o Conselho Nacional de Justiça, o Conselho Nacional do Ministério Público, o Conselho da República e o Conselho da Defesa, claro que são órgão colegiados, então há um regimento interno. Pode haver decisões por maioria simples ou por maioria absoluta. Como no Congresso Nacional, lei ordinária é aprovada por maioria simples, e lei complementar é aprovada por maioria absoluta. O órgão colegiado, então, tem que ter um regimento interno que contém as regras decisórias.
Há mais classificações. Os órgãos públicos podem ser temporários ou permanentes. Normalmente a regra é que o órgão seja permanente. Exceção são os temporários, como as CPIs e comissões específicas de licitações, além das comissões de concursos públicos.
Outra classificação encontrada é aquela entre órgãos primários, secundários e vicários. Os órgãos primários são os cuja atividade decorre da própria lei. Os secundários desempenham funções por delegação. E os vicários, que exercem competência substituindo outros órgãos. Vicário significa aquilo que se faz no lugar de outra coisa ou pessoa.
Por último, uma outra classificação encontrada pela doutrina é entre órgãos ativos, consultivos e de controle. Órgãos ativos são os que têm poder decisório. Os consultivos são os de consulta e assessoramento, sem poder decisório. Como os Conselhos da República e de Defesa Nacional. Advocacia-Geral da União desenvolve atividades jurídicas de consulta e assessoramento do Poder Executivo Federal. Na verdade, representa a União judicial e extrajudicialmente, e ajuda o Poder Executivo e não o Presidente da República. Não cabe à AGU defender o Presidente da República fora de suas atribuições, como na ocasião em que ele aparece antecipadamente defendendo sua candidata na eleição por vir. Defende a União, e não o Presidente da República.
Também não pode o Presidente da República chamar as Forças Armadas para defender sua fazenda, que é propriedade particular, contra invasores. A AGU defende o ente político, e não a pessoa do Presidente da República.
Resumo das classificações dos órgãos públicos discutidas:
Quanto à localização institucional do órgão junto às pessoas jurídicas políticas:
Quanto à posição que os órgãos ocupam na estrutura estatal:
Quanto ao número de órgãos:
Quanto à composição:
Quanto à duração:
Quanto à origem da competência:
Quanto ao poder: